II SA/Kr 1076/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Decyzją z dnia 13 kwietnia 2010 r. (....) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) Prezydent Miasta K. odmówił wnioskodawczyni M.P. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na dz. nr [....] i [....] obr. [....] wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [....] obr. j. w. przy ul. [....] w K. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał co następuje: Teren określony wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w wypadku łącznego spełnienia warunków występujących w art. 61 ust. 1 w/w ustawy, przy uwzględnieniu wymagań przewidzianych w art. 1 ust 2 ustawy. Zgodnie z 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 158) wokół objętej wnioskiem działki wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wynosiły trzykrotność szerokości frontu działki. Ustalono, że w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Działki sąsiednie są bowiem niezabudowane, a więc nie ma możliwości kontynuacji linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy (por. § 4 ust. 1-3 w/w rozporządzenia). Nie ma też możliwości wyznaczenia obowiązującej nowej linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Po wschodniej stronie ul. [....] w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy pozwalającej ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W obszarze tym nie występuje zabudowa ukształtowana w zespół odpowiadający charakterem wnioskowanego zamierzenia, a istotną cechą, na którą wskazuje analiza jest niewykształcenie drugiej i następnej linii zabudowy. Co prawda na wprost inwestycji, na działce nr [....] znajduje się działka budowlana zabudowana, ale jej położenie (duża różnica wysokości terenu), gabaryty, forma i linia zabudowy (5 m od granicy działki drogowej) nie dają podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [....] i [....] , na których inwestor chce zrealizować 4 budynki mieszkalne jednorodzinne, wolnostojące. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W nawiązaniu do zastrzeżeń M.P. organ stwierdził, że aspekty widokowe oraz zapisy uchylonego planu zagospodarowania przestrzennego "[....] " nie stanowiły podstawy do wydania odmownej decyzji. Jeśli chodzi o warunki techniczne zapewniające dostawę mediów, to potwierdzają one jedynie spełnienie warunku określonego w art. 61 ust.1 pkt 3 w/w ustawy, co nie jest wystarczającą przesłanką do wydania pozytywnej decyzji. Co się zaś tyczy możliwości wyznaczenia parametrów dla wnioskowanej zabudowy w oparciu o budynek zlokalizowany na działce nr [....] obr. [....] , to w świetle przepisów ustawy konieczne jest istnienie działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nie wystarczy istnienie jakiejkolwiek zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, konieczne jest aby zabudowa ta mogła stanowić sąsiedztwo polegające na możliwości ukształtowania zabudowy planowanej w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów i formy architektonicznej. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła M.P. Podniosła, że postępowanie prowadzone było opieszale. Zarzuciła, że realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje naruszenia architektury krajobrazu, a inwestycja planowana jest na poboczu ul. [....] przebiegającej w zagłębieniu obszaru zabudowanego. Pola, łąki oraz [....] z [....] jak również S. z [....] znajdują się poza zasięgiem widokowym z terenu obejmującego działki o nr [....] i [....] obr. [....] . Działki te otoczone są wysokimi drzewami, które całkowicie zasłaniają w/w zabudowę. Wskazała, że przedmiotowe zamierzenie nie przekracza też linii zabudowy, która biegnie po przeciwnej stronie ul. [....] . Ulica ta jest drogą pieszo-jezdną, a na poboczu posiada infrastrukturę techniczną wraz z zabudową domów jednorodzinnych i gospodarczych. Decyzją z dnia 19 lipca 2010 r. (.....) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 53, 59, 61 i 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 138§1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Swoboda ta realizowana jest jednak w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizację. Wskazał, że w myśl art. 59 ust. 1 cyt. ustawy – zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji możliwe jest w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i wyjaśnił, że ustalony obszar analizowany uwzględnia istotę oraz cel regulacji §3 rozporządzenia wykonawczego i pozwala na pełną weryfikację sposobu zagospodarowania terenu usytuowanego wokół terenu inwestycji. Za organem I instancji organ odwoławczy powtórzył, że działki objęte terenem inwestycji znajdują się w obszarze terenów otwartych z pojedynczymi budynkami mieszkalnymi, w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej, szeregowej i zagrodowej. W obszarze tym znajdują się również pojedyncze obiekty gospodarcze o pow. około 10 m ². Zabudowa wzdłuż ul. [....] zlokalizowana jest jedynie po zachodniej stronie tej ulicy, a więc po przeciwległej względem działek nr [....] i [....] . Budynki na działkach po zachodniej stronie wytworzyły wyraźną linię zabudowy w odległości 5 m od granicy z działką drogową. W terenie analizowanym nie wykształciła się druga linia zabudowy. W dalszej odległości od ul. [....] (po zachodniej stronie) znajdują się tereny otwarte. Po wschodniej stronie tej ulicy nie wykształciła się żadna linia zabudowy i znajdują się tutaj tereny otwarte oraz zalesione, nie zabudowane budynkami mieszkalnymi. Jedynie na działce nr [....] usytuowane są niewielkie obiekty budowlane funkcjonujące jako altany gospodarcze dla ogródka działkowego. Teren inwestycji, t.j. działka nr [....] i [....] w chwili obecnej jest niezabudowany, znajduje się w terenach otwartych, a działki położone są powyżej poziomu ul. [....] . W obszarze analizowanym po tej samej stronie drogi nie znajdują się działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy. Po wschodniej stronie brak jest bowiem jakiejkolwiek zabudowy, a po przeciwległej stronie ul. [....] znajduje się działka budowlana zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Jednak jej położenie (duża różnica wysokości terenu), gabaryty, forma i linia zabudowy wykluczają możliwość ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [....] i [....] objętych wnioskiem. Teren inwestycji położony jest na wysokości kalenicy domu na działce nr [....] - jedynego znajdującego się w najbliższym sąsiedztwie budynku, w związku z tym nie ma możliwości ustalenia wysokości dla nowej zabudowy – jako kontynuacji z działki sąsiedniej. W terenie analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa ukształtowana w zespół zabudowy mieszkaniowej, nie ma wykształconej drogi i następnych linii zabudowy, a jest to konieczne z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo terenów otwartych. Organ odwoławczy dodał, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zawiera tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nie chodzi tylko o zasadę kontynuacji funkcji, ale także o konieczność kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten nakazuje więc wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji o warunkach zabudowy jest wyjątkiem od zasady określania przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a wydanie takiej decyzji jest ograniczone do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego układu urbanistycznego. Na powyższą decyzję M.P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Dodał, że zarzut przekroczenia przez organ I instancji terminów kpa jest niezasadny, gdyż przekroczenie tych terminów nie było nadmierne i spowodowane było skomplikowanym charakterem sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że weryfikacja zarzutu naruszenia terminów załatwiania spraw jest w rozpatrywanej sprawie zbędna. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie sprawy pod kątem zgodnego z prawem jej załatwienia. Naruszenie norm procesowych może mieć wpływ na wynik sądowej kontroli tylko wtedy, kiedy mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Opieszałość postępowania administracyjnego, jakkolwiek naganna, nie może być oceniana w kategoriach uchybienia, o jakim mowa. Sama zresztą skarżąca nie wskazała związku pomiędzy tą opieszałością a wynikiem sprawy. W sprawie istotne znaczenie mają te zarzuty, które związane są z przedmiotem rozpoznania. Określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /dalej – ustawą/ i rozporządzeniem wykonawczym z dnia 26 sierpnia 2003 r. /dalej – rozporządzeniem/ tryb podejmowania i wymagania dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, są skomplikowane i sformalizowane. Taki jednak ich charakter ma głębokie uzasadnienie: dokładna i systematyczna realizacja wszystkich tych wymagań ma zapobiegać powstawaniu substancji odbiegających od zastanego i istniejącego ładu przestrzennego. Zasadniczo bowiem decyzje o wprowadzeniu odmienności, o przebudowie istniejącego ładu architektoniczno - urbanistycznego, o określonym przeznaczeniu danego obszaru itp., podejmowane są w ramach planowania przestrzennego. To przede wszystkim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym mającym wymienione kwestie regulować. Przewidziana prawem możliwość ustalenia przez organ administracji warunków dla określonej inwestycji w przypadku braku planu stanowi wyjątek od tak określonej reguły, a kompetencja ta z założenia ma mieć charakter przejściowy. W owym "stanie zawieszenia" dopuszcza się realizację tylko takich inwestycji, które albo mają służyć celom publicznym, albo stanowią kontynuację i uzupełnienie istniejącego już porządku. Ratio legis art. 61 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. To nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06). W tym kontekście przepisów ograniczających swobodę inwestowania w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego i wydawanych na ich podstawie odmownych decyzji nie można jednostronnie postrzegać jako naruszających prawo własności. Ograniczenia z takiej sytuacji wynikające są w istocie efektem nie tyle opisanych regulacji "zastępczych", ile efektem braku planu zagospodarowania. Wprowadzenie możliwości inwestowania w przypadku braku planu z towarzyszącymi jednak ograniczeniami to wynik zrównoważenia różnorodnych interesów, w tym interesu właścicieli i samorządu. Na tle powyższych uwag stwierdzić w ogólności trzeba, że dla inwestycji, która nie spełnia choćby jednego z warunków określonych ściśle odczytywanymi przepisami "ograniczającymi" swobodę inwestowania, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. Nie jest uprawnione też generalne twierdzenie, że przepisy wykonawcze do ustawy mogą mieć zastosowanie tylko o tyle, o ile nie uniemożliwiają wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. Przy przyjęciu takiego założenia stwierdzić należałoby, że rozporządzenie jest w ogóle aktem zbędnym: warunki w istocie mogłyby być ustalane niezależnie od jego zapisów, nie w nawiązaniu do istniejących elementów zagospodarowania, lecz w nawiązaniu do oczekiwań inwestora. Niewątpliwie linia zabudowy jest jednym z elementów porządku przestrzennego. Nie bez przyczyny w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 regulującym wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa" linia ta wymieniona została jako jeden z parametrów kształtowanych i wyznaczanych przez istniejącą zabudowę sąsiednią. Sposób wyznaczania obowiązującej linii zabudowy uregulowany został przepisem § 4 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tymi przepisami obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami; jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Z uwagi na brak w obszarze analizowanym jakiejkolwiek zabudowy po wschodniej stronie ulicy [....] żaden wymienionych sposobów nie może mieć zastosowania. Nie ulega bowiem kwestii, że w rozumieniu tego przepisu działka sąsiednia – to nie jakakolwiek działka znajdująca się w obszarze analizowanym, lecz taka, której zabudowa pozwala na ustalenie linii zabudowy niejako w przedłużeniu już istniejącej. Nie może więc w grę wchodzić linia zabudowy istniejącej po przeciwnej stronie ulicy. Stosownie do ust. 4 § 4 dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Organy należycie wyjaśniły, że nie ma żadnych przesłanek pozwalających na ustalenie linii zabudowy na podstawie tego przepisu, a w szczególności nie pozwalają na to wyniki analizy. To właśnie w analizie, przygotowanej przez uprawnioną osobę, stwierdzono i uzasadniono niemożność określenia obowiązującej linii zabudowy także i na tej podstawie. Na marginesie warto zwrócić uwagę, że skarżąca w załączniku do wniosku przedstawiła koncepcję usytuowania czterech budynków w linii prostopadłej do ulicy Staropolskiej, która stanowi jedyny element zagospodarowania, do którego należałoby odnosić linię zabudowy, przy czym jedna tylko z działek objętych wnioskiem do tej drogi przylega, druga położona jest w głębi. W istocie więc w sprawie chodzi o cztery, a nie jedną, obowiązujące linie zabudowy. Przy tak sformułowanym wniosku i w istniejących realiach dla każdego z budynków należałoby wyznaczać odrębną linię zabudowy, zwłaszcza że w obszarze analizowanym nie ma w ogóle podobnej do zamierzonej, "grupowej" zabudowy. Ostatecznie stwierdzić trzeba, że organy prawidłowo przyjęły brak możliwości ustalenia linii zabudowy w taki sposób, aby realizacja zamierzonej inwestycji nie odbiegała w sposób zasadniczy od istniejącego ładu przestrzennego. Zarzut skarżącej dotyczący wadliwości tej oceny nie jest uprawniony. Prawdą jest, że generalnie w orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "działka sąsiednia", co jednak nie oznacza dozwolenia na pomijanie położonych najbliżej zamierzonej inwestycji działek sąsiednich, zwłaszcza, jeśli te zupełnym brakiem zabudowy i swym usytuowaniem wyznaczają charakter otaczającego obszaru. W analizie opisano racjonalnie przyczyny, dla których nie można było przyjąć za punkt odniesienia starego, pojedynczego budynku położonego po przeciwnej stronie ulicy Staropolskiej. Szczegółowo opisane przez organy położenie tego budynku uniemożliwia określenie wysokości nowej zabudowy zgodnie z § 7 ust 1, 2 i 3 cyt, rozporządzenia. Zgodnie bowiem z tymi przepisami wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Z analizy zaś nie wynika, aby w sprawie istniały jakiekolwiek przesłanki pozwalające na zastosowanie ust. 4 § 7, który jedynie dopuszcza (a więc stanowi wyjątek) wyznaczenie innej wysokości. Jest oczywiste, że ta "inna wysokość" nie może być wyznaczana dowolnie. Jak wyżej już wskazywano niemożność ustalenia wskaźnika zabudowy wedle rygorów rozporządzenia nie oznacza, że w każdym wypadku wskaźniki te będą wyznaczane poza tymi regułami jako dopuszczalne po to tylko, aby zaspokoić oczekiwania inwestora. Rzeczą naturalną jest, że dla określonej inwestycji dany wskaźnik w ogóle nie może być racjonalnie określony. Taka zaś sytuacja oznacza konieczność odmowy ustalenia warunków zabudowy. W realiach rozpatrywanej sprawy podzielić należy pogląd organów, że zamierzona inwestycja nie stanowi kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, nie odpowiada zatem wymaganiom art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na sąsiednich bowiem działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej brak jest zabudowy pozwalającej na określenie linii zabudowy, gabarytów i formy architektonicznej nowej zabudowy. Z tych powodów zaskarżoną decyzję należało ocenić jako zgodną z prawem i skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić.