II SA/Wa 1459/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 20 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], którą to decyzją orzeczono o opróżnieniu kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W. przez A. W. wraz ze wszystkimi osobami w niej zamieszkałymi. Jako podstawę materialnoprawną organ wskazał art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 13 ust. 1 pkt 1 i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). W motywach uzasadnienia organ podał, iż podstawą do wydania decyzji o opróżnieniu wskazanej kwatery tymczasowej był § 13 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, który stanowi, iż opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. Organ wskazał, iż A. W. z dniem [...] października 2005 r. na własną prośbę przeniesiony został do dalszego pełnienia służby w KGP do [...] na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2005 r. Wskazał też, że na mocy Porozumienia z dnia [...] października 1999 r. ówczesna Gmina [...] wybudowała na własny koszt kompleks mieszkalno-hotelowy przy ulicy [...] w W., który zgodnie z § [...] wymienionego porozumienia został użyczony Komendzie [...] Policji na 25 lat. W dniu [...] marca 2003 r. Prezydent W. przekazał część własności nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] Komendzie [...] Policji do nieodpłatnego używania na okres 25 lat od dnia przejęcia kompleksu do eksploatacji. Zgodnie z decyzją nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] lipca 2003 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta W. - budynki [...] położone przy ulicy [...] w W. przeznaczono do zamieszkania zbiorowego. Wyjaśnił, iż kwatera tymczasowa zajmowana przez A. W. wraz z członkami jego rodziny znajduje się w przedmiotowym kompleksie mieszkalno-hotelowym, którego właścicielem są władze W. Stwierdził, że resortowe formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji regulują przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Policji "policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbą, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych ". Na mocy niniejszego przepisu A. W. w chwili przydziału kwatery tymczasowej posiadał prawo do lokalu mieszkalnego. Jednakże Komendant [...] Policji, uwzględniając trudną sytuację mieszkaniową policjantów pełniących służbę w Komendzie Rejonowej Policji [...] - pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], przekazał do dyspozycji Komendanta Rejonowego Policji [...] lokale mieszkalne oraz kwatery tymczasowe usytuowane w kompleksie mieszkalno-hotelowym przy ulicy [...] w W. - celem wydania imiennych decyzji przydziału dla funkcjonariuszy pełniących służbę w Komendzie Rejonowej Policji [...], wymienionych imiennie w tym piśmie. Kwatera tymczasowa nr [...] przy ulicy [...] w W. na mocy decyzji została przyznana A. W. Organ wyjaśnił, iż szczegółowe zasady przydziału i opróżniania mieszkań oraz tymczasowych kwater pozostających w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji lub podległych mu organów regulują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Przepis § 13 ust. 1 pkt 1 wskazanego wyżej rozporządzenia stanowi, iż opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. Zdaniem organu z uwagi na fakt, że na podstawie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] września 2005 r., wydanego przez Komendanta Głównego Policji – A. W. został przeniesiony do innej jednostki organizacyjnej Policji, tj. Komendy Głównej Policji [...] zasadnym było wydanie orzeczenia o opróżnieniu kwatery tymczasowej nr [...] przy ulicy [...] w W. przez A. W. wraz ze wszystkimi osobami zamieszkałymi w kwaterze. Rozpoznając przedmiotową sprawę, organ II instancji stwierdził dodatkowo, iż decyzja o przydziale A. W. kwatery tymczasowej zawiera wady prawne, albowiem została wydana przez zastępcę Komendanta Rejonowego Policji [...] – A. P., która nie posiadała upoważnienia do wydawania decyzji w dniu [...] sierpnia 2003 r. o przydziale kwater tymczasowych na mocy art. 268a k.p.a. lub przepisów odrębnych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. W. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący podniósł naruszenie: 1. art. 90 ustawy o Policji, poprzez błędną jego wykładnię; 2. § 13 ust. 1 pkt 3 i ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów w zw. z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez ich błędne zastosowanie; 3. obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: * art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie wzmiankowanych przepisów i zaniechanie powiadomienia A. W. o terminie przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania w charakterze świadków A. P. i S. C., czym organ uniemożliwił stronie branie udziału w przedmiotowych czynnościach, * art. 16 k.p.a., poprzez powoływanie się przez organ w treści uzasadnienia na nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., wydanej przez [...] A. P., podczas gdy do tej pory nie wydano decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, * art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ w treści uzasadnienia skarżonej decyzji ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę, * art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków do załatwienia sprawy, * art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jako materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowej decyzji organ wskazał art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 13 ust. 1 pkt 1 i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 18 maja 2005 r. Przepis art. 97 ust. 1 ma charakter delegacyjny i stanowi, iż minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przydziału i opróżniania oraz normy zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90, a także szczegółowe zasady przydziału lokalu mieszkalnego i tymczasowej kwatery policjantowi, opróżnienia lub zamiany tego lokalu i tymczasowej kwatery, oraz organy właściwe do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, wysokość norm zaludnienia i sposób ich ustalania. Wskazany przez organ przepis art. 97 ust. 5 ustawy określa jedynie formę wydania decyzji stanowiąc, iż o przydziale i opróżnieniu lokalu organ orzeka w formie decyzji. W wykonaniu powyższej delegacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. A zatem podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis rozporządzenia wykonawczego - § 13 ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia wykonawczego w sprawie opróżnienie tymczasowej kwatery, który stanowi, iż opróżnienie kwatery tymczasowej następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. W ocenie Sądu nieprawidłowym było wydanie przedmiotowej decyzji wyłącznie na podstawie rozporządzenia wykonawczego, tj. § 13 ust. 1 pkt 1. Wskazując jako podstawę materialnoprawną decyzji przepis wykonawczy uszło uwadze organu, iż jego zastosowanie w niniejszej sprawie było sprzeczne z uregulowaniami zawartymi w ustawie o Policji. Przydzielona skarżącemu w 2003 r. kwatera odpowiadała normom przewidzianym dla lokali mieszkalnych i skarżący był już wówczas funkcjonariuszem w służbie stałej, a w złożonym wniosku domagał się przydzielenia lokalu mieszkalnego. W myśl art. 88 ust. 2 ustawy o Policji tymczasową kwaterę można przydzielić policjantowi w służbie przygotowawczej, zaś w służbie stałej tylko wówczas, gdy zostaje przeniesiony z urzędu do służby w innej miejscowości, a w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu (art. 97 ust. 4) bądź został delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości(art. 97 ust. 5 ustawy). Ustalony w sprawie stan faktyczny w sposób ewidentny wskazuje, iż skarżący, pełniąc służbę stałą w [...] w W. warunków powyższych nie spełniał. Istotnym jest także to, iż powołane wyżej przepisy przewidują pokrywanie kosztów zakwaterowania w kwaterach tymczasowych ze środków budżetowych Policji, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie z policjantem zawarto umowę najmu i nałożono na niego obowiązek uiszczania czynszu i opłat. Jeśli więc przedmiot najmu nie odpowiadał warunkom przewidzianym dla kwatery tymczasowej, jak również nie zostały spełnione przesłanki podmiotowe, to nie można było stosować przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., gdyż opróżnienie lokalu naruszało omawiane wyżej przepisy ustawy. Przepis aktu wykonawczego nie może być stosowany w sposób sprzeczny z normami wyższymi w hierarchii źródeł prawa. Taki zaś przymiot normy usytuowanej wyżej w systemie prawa mają przepisy ustawy. Hierarchię źródeł prawa ustanawia w art. 87 Konstytucja, stanowiąc, iż źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W przypadku sprzeczności normy ustawowej z normą zawartą w akcie wykonawczym te ostatnie nie mogą być stosowane. Oznacza to, iż organy nie mogą stosować przepisów podustawowych w sposób sprzeczny z ustawami lub Konstytucją. Wskazać należy, iż powyższy pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 842/10, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), który to pogląd Sąd podziela i uznaje za własny. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom organu, skarżący posiada tytuł prawny do lokalu tymczasowego nr [...], położonego w W. ul. [...]. Wynika on z decyzji Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] (k-3), którą to decyzją przedmiotowy lokal został mu przydzielony. To, że powyższa decyzja została podpisana (wydana) przez zastępcę Komendanta Rejonowego Policji [...] – A. P., która nie miała upoważnienia do jej wydania, w niniejszej sprawie nie ma żadnego znaczenia, albowiem decyzja ta nie została przez organ, jako wadliwa prawnie, wyeliminowana z obrotu prawnego. A skoro skarżący posiada tytuł prawny do lokalu, bo decyzja przydziałowa nie została uchylona, zmieniona, nie stwierdzono jej nieważności, uznać należy, iż pozostaje w obrocie prawnym i stanowi tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...]. Reasumując, nie można było uznać, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.