II SA/Go 13/11

Dnia 26 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi U.N. na uchwałę Nr XXXVII/188/2010 Rady Gminy z dnia [...] roku w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. U.N. wniosła skargę na uchwałę Nr XXXVII/188/10 Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2010 roku w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy. Zaskarżonym aktem Rada Gminy uznała za niezasadną skargę U.N. z dnia [...] marca 2010 r. na działalność Wójta Gminy związaną ze sposobem przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. W uzasadnieniu skargi z dnia [...] marca 2010 r., skierowanej do Wojewody, U.N. zarzuciła Wójtowi Gminy bezprawne dokonanie przemieszczenia geodezyjnych punktów granicznych rozgraniczających stanowiącą własność strony działkę nr [...] od działki sąsiedniej [...]. Zakwestionowała zasadność, przebieg i prawidłowość postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], w wyniku której dokonano przemieszczenia znaków geodezyjnych i okazało się, że nieruchomość ta ma powierzchnię nie 0,44 ha, lecz 0, 3423 ha. Zdaniem strony nie zapewniono jej możliwości wzięcia udziału w postępowaniu i wniesienia odwołania od zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Dokonane zmiany są bezprawne i strona nadal twierdzi, iż jest właścicielką działki zabudowanej o powierzchni 0,44 ha. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 229 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, przesłał skargę U.N. na Wójta Gminy z dnia [...] marca 2010 r. do rozpatrzenia Radzie Gminy. Skarga U.N. została uzupełniona pismem z dnia [...] marca 2010 r. oraz dwoma pismami z dnia [...] kwietnia 2010 r. – jednym skierowanym do Rady Gminy, a drugim do Wojewody. W ostatnim piśmie strona podała m.in., że w dniu [...] stycznia 2010 r. Wójt Gminy wydał decyzję nr [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 3535 m². Jak stwierdziła strona, decyzja ta została jej doręczona w dniu 31 marca 2010 r., podczas gdy przesunięcie znaków granicznych nastąpiło w dniu [...] stycznia 2010 r. Kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r., skierowanym do Rady Gminy, U.N. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uchwałą Nr XXXV/184/2010 z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rada Gminy, po rozpatrzeniu skargi U.N. na działalność Wójta Gminy, uznała ją za bezzasadną. Pismem z dnia [...] maja 2010 r., skierowanym do Wojewody, U.N. zakwestionowała prawidłowość powyższej uchwały Rady Gminy. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr XXXV/184/2010 Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2010 r. z uwagi na brak uzasadnienia prawnego zawiadomienia o rozpatrzeniu skargi U.N., o którym mowa w art. 238 § 1 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchwałą Nr XXXVII/188/2010 z dnia [...] sierpnia 2010r. Rada Gminy ponownie uznała skargę U.N. na działalność Wójta Gminy w opisanym wyżej zakresie za bezzasadną. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Rada wskazała m.in., iż nie dopatrzyła się w działaniach podejmowanych przez Wójta Gminy jakichkolwiek naruszeń prawa, gdyż Wójt działał zgodnie z wnioskiem U.N., podziału działki dokonał uprawniony geodeta, zaś sposób i forma podziału zostały zaakceptowane przez U.N.. Tym samym Rada Gminy uznała skargę za oczywiście bezzasadną. Dodatkowo w uzasadnieniu uchwały zostało zamieszczone pouczenie, iż na akt ten U.N. przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w oparciu o treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Rady Gminy, zgodnie z pouczeniem zawartym w uzasadnieniu uchwały, U.N. wniosła na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi opisała szczegółowo stan faktyczny sprawy, podtrzymała swoją dotychczas przedstawioną argumentację oraz zakwestionowała zgodność z prawem uchwały Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr XXXVIII/188/2010. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a.), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy uchwała Nr XXXVIII/188/2010 Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2010 roku stanowi jedną z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 – 240, normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221 – 240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., I SA/Rz 117/05, opubl. OwSS 2006/1/26, LEX nr 165846). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203). Jeżeli chodzi o samą uchwałę rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, to można spotkać się z poglądem, iż uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2002 r., II SA 2481/01, LEX nr 81766). Za bardziej przekonujące należy jednak uznać stanowisko wyrażone w innym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. "Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 kpa, nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby" (postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., I SA 2668/00, LEX nr 54426). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychylił się do drugiego z przytoczonych poglądów. Biorąc pod uwagę przedstawiony wyżej stan prawny Sąd nie mógł rozpoznać pod względem merytorycznym skargi U.N., albowiem zaskarżona uchwała Rady Gminy nie należy do katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Niniejsza sprawa nie należy zatem do właściwości sądu administracyjnego. Tym samym pouczenie zamieszczone przez Radę Gminy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały należy uznać za błędne i nie znajdujące zastosowania do uchwał wydawanych w sprawie skarg wnoszonych w trybie art. 227 k.p.a. na działalność podmiotów wymienionych w art. 229 pkt 3 k.p.a., tj. wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi jednak do wniosku, iż jeżeli skarżąca kwestionuje zatwierdzony przez Wójta Gminy podział nieruchomości i uważa, że narusza on sferę jej uprawnień, powinna bronić swojego interesu prawnego w przewidzianym do tego trybie. Podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], został dokonany decyzją Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]. Od decyzji tej skarżącej przysługiwało odwołanie do organu drugiej instancji, w tym przypadku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które stosownie do art. 129 § 1 i 2 k.p.a. należało wnieść za pośrednictwem Wójta Gminy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W przedstawionych Sądowi aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia stronie przedmiotowej decyzji, (zdaniem skarżącej nastąpiło to w dniu [...] marca 2010 r.). Niezależnie jednak, kiedy faktycznie to nastąpiło, jeżeli jedno z licznych pism skarżącej składanych w toku sprawy zostało wniesione w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie przedmiotowej decyzji i pismo to spełniało podstawowy wymóg odwołania z art. 128 k.p.a., tj. wyrażało niezadowolenie strony z wydanej decyzji, Wójt Gminy powinien rozważyć czy pismo takie nie powinno być zakwalifikowane jako odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., o ile odwołaniu takiemu nie nadano już biegu stosownie do właściwych przepisów. Skarżąca zaś ze swej strony może sprecyzować jedno ze swych pism spełniających wskazane wyżej warunki, wnosząc o potraktowanie go jako odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2010 r. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.