II SA/Sz 994/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...], II stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] wydanym na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59 f ust. 1-3 ,art. 59 g, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył A. S. - właścicielce budynku mieszkalnego na działce nr [...] obręb [...] m. [...], karę w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w związku ze złożoną przez Państwo K. i A. G. skargą w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w miejscowości [...] ulica [...], działka nr [...] obręb [...], dnia [...] roku przeprowadzono kontrolę na w/w działce, która wykazała iż obiekt ten ([...] kondygnacja) jest użytkowany przez Państwo A. i J. S. W dniu [...] roku Państwo K. i A. G. ponownie napisali do organu pismo w sprawie nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego przez Państwo A. i J. S., załączając protokół z rozprawy sądowej z dnia [...] r. w sprawie wykroczenia oraz płytę CD, która przedstawia życie rodziny Państwa S. w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] oraz dołączyli oświadczenie o zamieszkiwaniu Państwa S. w w/w budynku. Z uzyskanych informacji z Urzędu Miasta [...] wynika, że Burmistrz Miasta w dniu [...] r. dokonał w tym obiekcie zameldowania Państwa A. i J. S. wraz z dziećmi J. i M., na pobyt stały. Obowiązek zgłoszenia organowi o przystąpieniu do użytkowania obiektu wynika z punktu [...] decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., znak [...] wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy. Dnia [...] roku Inwestor złożył informację o zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, wybudowanego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] m. [...] bez wymaganego oświadczenia o zakończeniu budowy, co zgodnie z brzmieniem przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane jest koniecznym wymogiem dla uznania przedmiotowego pisma za zawiadomienie o zakończeniu budowy. Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wniósł sprzeciwu, ponieważ na dzień złożenia w/w wniosku o zakończeniu budowy toczyło się postępowanie administracyjne. W dniu [...] roku Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny zewnętrzne, a w dniu [...] r. dokonał pełnych oględzin przedmiotowego budynku, podczas których stwierdzono istotne odstępstwa od warunków zawartych w pozwoleniu na budowę. W konsekwencji w dniu [...] r. organ ten wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W związku z tym niedopuszczalne było złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy, które przyjął organ administracji architektoniczno-budowlanej. W dniu [...] r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie znak: [...], wymierzające Państwu A. i J. S. karę w wysokości [...] złotych z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, stwierdzając, że przedstawione w sprawie dowody były zbyt mało wiarygodne. Dalej organ I instancji stwierdza, iż w trakcie wielokrotnych kontroli przedmiotowego budynku A. S. podkreślała, że tylko dozoruje dom, bez zamieszkiwania w nim. Natomiast podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. A. S. oświadczyła, iż zamieszkuje na [...] kondygnacji. Zebrane materiały tj. oświadczenie Państwa K. i A. G. wraz z filmem, protokół w sprawie wykroczenia z dnia [...] roku, decyzja meldunkowa oraz protokół z kontroli wraz z oświadczeniem A. S. potwierdzają – zdaniem organu - nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] w [...]. W związku z tym organ wymierzył A. S. wskazaną na wstępie karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przy ul. [...] w [...]. W końcowej części postanowienia organ nadzoru budowlanego przedstawił wyliczenie wysokości wymierzonej kary. Na w/w postanowienie INB A. S. złożyła zażalenie, wnosząc o nienakładanie na nią kary za nielegalne użytkowanie. W uzasadnieniu zażalenia podała, że nie ma pieniędzy oraz podniosła, że organ nie wziął pod uwagę tego, że kupując przedmiotowy budynek mieszkalny została oszukana przez poprzedniego właściciela - W. F., który nie poinformował jej o wadzie prawnej budynku i toczącym się postępowaniu administracyjnym, dotyczącym budynku. Podała też, że to, iż jest zameldowana w przedmiotowym budynku, nie znaczy, że w nim mieszka i oświadczyła, że tylko pilnuje budynku przed kradzieżą czy włamaniem i dewastacją. Nieprawdą jest, że podczas kontroli w dniu [...] r., oświadczyła, iż zamieszkuje na [...] kondygnacji. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy w/w postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż z ustaleń poczynionych przez organ powiatowy jednoznacznie wynika, iż przedmiotowy budynek mieszkalny był użytkowany w dniu [...] r., tj. w dniu przeprowadzenia kontroli przez organ powiatowy. Wprawdzie sam protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. nie zawiera w zasadzie zapisów potwierdzających użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego, jednakże załączone do niego fotografie jednoznacznie dowodzą tego, że przedmiotowy budynek jest użytkowany. Przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stanowi, że: "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Zgodnie z art. 54 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie z przepisem art. 55 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane: "Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy, zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4, 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych". Jak wynika z ustaleń organu powiatowego, skarżąca, będąca obecnie właścicielką przedmiotowego budynku mieszkalnego i następczynią prawną pierwszego inwestora W. F., nie złożyła zawiadomienia o zakończeniu budowy tego budynku. Organ pierwszej instancji zatem zasadnie nałożył karę za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, jak też prawidłowo określił wysokość tej kary. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w zażaleniu, organ I instancji wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę, to co widoczne jest na wykonanych w czasie przeprowadzenia kontroli przez organ powiatowy fotografiach, nie sposób przyjąć, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie jest użytkowany, a skarżąca przebywa w nim tylko czasowo w celu uchronienia go przed ewentualną dewastacją. Natomiast w przypadku ustalenia, że obiekt budowlany jest użytkowany bez formalno-prawnego zakończenia budowy, organy nadzoru budowlanego obowiązane są wymierzyć inwestorowi, jako osobie odpowiedzialnej za zakończenie procesu budowlanego lub jego następcy prawnemu, karę za nielegalne użytkowanie. Obowiązujące przepisy prawa budowlanego nie pozwalają na odstąpienie od wymierzenia kary ze względu na trudną sytuację finansową. To, że skarżąca nie została poinformowana przez poprzedniego właściciela o tym, że przedmiotowy budynek został wybudowany niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę uprawnia ją do wystąpienia wobec poprzedniego właściciela z roszczeniem odszkodowawczym do właściwego sądu powszechnego. Jednakże, w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, nie ma to wpływu na wymierzenie jej kary za nielegalne użytkowanie w/w budynku. Organ wyjaśnił także, że wspomniane przez organ I instancji w uzasadnieniu jego postanowienia pismo inwestora z dnia [...] r., informujące o zamiarze przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku, nie zostało uznane za zawiadomienie o zakończeniu jego budowy. Jednoznacznie w tym przedmiocie wypowiedziały się sądy administracyjne w wyrokach z dnia [...] r., sygn. akt: [...] oraz z dnia [...] r., sygn. akt: [...]. Powyższe postanowienie A. S. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie i odstąpienie od nakładania na nią przedmiotowej kary. Zaprzeczyła, iżby podczas kontroli przeprowadzonej dnia [...] r. miała przyznać, iż zamieszkuje z rodziną w przedmiotowym budynku i podtrzymała stanowisko iż w budynku tym nie zamieszkuje lecz przebywa od czasu do czasu, pilnując go przed kradzieżami i dewastacją oraz dokonując prac konserwacyjnych. Przedstawione na fotografiach wyposażenie budynku istniało w momencie jego zakupu przez skarżącą. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z prawem doprowadziła do wniosku, że skargę należy uwzględnić, choć z innych powodów niż te, które zostały w niej podniesione. W niniejszej sprawie organy obu instancji zastosowały przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu wprowadzonym ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do zdarzenia polegającego na przystąpieniu do nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w [...]r. a zatem do inwestycji realizowanej na podstawie decyzji wydanej przed nowelizacją wprowadzającą możliwość wymierzenia grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Należy wskazać, że regulacje prawne dotyczące przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego ewoluowały w związku z nowelizacjami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przed nowelizacją tej ustawy wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie Prawa budowlanego (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r., art. 54 § 1 i § 2 Prawa budowlanego stanowił jedynie, że zgłoszenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego powinno nastąpić co najmniej 14 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Zgodnie zaś z przepisem art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (w tym także bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy) traktowane było jak wykroczenie. Zmiana ustawy Prawo budowlane dokonana nowelizacją z dnia 27 marca 2003 r. spowodowała dodanie do przepisu art. 57 Prawa budowlanego ustępu 6 zgodnie z którym, zawiadomienie o zakończeniu budowy lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stanowią wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli. Nowelą tą dodano także do tego przepisu ust. 7 stanowiący, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy właściwy organ obowiązany jest do dokonania bezzwłocznie obowiązkowej kontroli obiektu. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. wprowadziła też w art. 7 przepis intertemporalny ustanawiający generalną zasadę stosowania do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie przepisów dotychczasowych, dodatkowo precyzując w ust. 3, że do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Uznać zatem należy, że przepisy art. 57 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego w obowiązującym obecnie brzmieniu, tj. wprowadzone ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. znajdują zastosowanie tylko do tych obiektów, w odniesieniu do których pozwolenie na budowę wydano po dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej, z dnia 27 marca 2003r. tj. po 11 lipca 2003 r. Do wszystkich zaś spraw związanych z nielegalnym użytkowaniem obiektów budowlanych, wzniesionych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przed 11 lipca 2003 r. należało stosować przepisy dotychczasowe. Obiekty wzniesione przed dniem 11 lipca 2003 r. nie podlegały obowiązkowej kontroli, zatem przyjąć także należy, że wyłączone jest wobec nich stosowanie przepisów o karze, o której mowa w ust. 7, będącej konsekwencją obowiązkowej kontroli. W świetle powyższych unormowań uznać należy, że przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania do obiektów wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 11 lipca 2003 r. Ratio legis tych ograniczeń w zakresie stosowania obowiązkowej kontroli i związanej z tym kary za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenia warunków pozwolenia na budowę w związku z postępowaniem dotyczącym przystąpienia do użytkowania obiektów budowlanych (art. 54-59 Prawa budowlanego) należy w ocenie Sądu wiązać z zasadą zaufania do państwa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Kluczowe znaczenie w zakresie regulowanym w/w przepisem ma zasada lex retro non agit, zgodnie z którą akty normatywne nie powinny obowiązywać w stosunku do stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia w życie nowej regulacji prawnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05). Pogląd powyższy zaakceptowało orzecznictwo sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z 28 listopada 2008 r. II OSK 923/07, czy też wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1219/09, a także wyrok tut. Sądu z dnia 4 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 638/10, opublikowane w bazie internetowej orzeczeń NSA - orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy istotne także jest, iż jak wynika z uzasadnienia decyzji organów obu instancji, poprzedni inwestor tego domu w dniu [...] r. złożył organowi architektoniczno – budowlanemu, który był wówczas właściwy rzeczowo w tym zakresie, oświadczenie o przystąpieniu do użytkowania budynku. Organ ten nie wniósł w tym zakresie sprzeciwu. Stanowisko organów obu instancji, iż zgłoszenie to było bezskuteczne, albowiem w owym czasie toczyło się postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest bezpodstawne. Organ nie przytoczył przepisu, z którego wynikałyby takie konsekwencje. Natomiast przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyroki w sprawie [...] i wyrok NSA [...] nie odnoszą się do tej kwestii. Z powyższego wynika, iż organy obu instancji nie rozważyły niniejszej sprawy z uwzględnieniem ewolucji przepisów Prawa budowlanego, dotyczących skutków nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego i nie poczyniły niezbędnych do tego ustaleń faktycznych, dotyczących m.in. daty wydania pozwolenia na budowę i daty przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. Stanowi to istotne naruszenie powołanych przepisów prawa budowlanego oraz art. 7 i 77 kpa, mające wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 151 p.p.s.a.