II SA/Sz 1079/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydana na podstawie art. 2 pkt 4 i 5, art. 9 ust. 1,2, art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 z późn. zm.), art. 104 Kpa, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta – odmówił M. O. przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dzieci M., A. oraz K. J. od [...] r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że na podstawie dołączonej do wniosku z dnia [...] r. dokumentacji, organ ustalił, że dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wyniósł w [...] r. [...] zł a zatem przekroczył kwotę uprawniającą do świadczeń z funduszu alimentacyjnego wynoszącą 725 zł. Z tego powodu, organ powołując się na zacytowany art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania wnioskowanych świadczeń. M. O. wniosła odwołanie, zarzucając powyższej decyzji błędne ustalenie dochodu przypadającego na osobę w rodzinie. Zdaniem strony, otrzymywane przez jej córkę stypendium Prezesa Rady Ministrów w okresie [...] r. powinno być uznane za dochód utracony, ponieważ obecnie córka nie otrzymuje stypendium. Podobnie, jako dochód utracony należy ocenić kwotę otrzymanej przez stronę w [...] r. nagrody jubileuszowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 2 pkt 4, art. 9 ,10,15 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium ustaliło, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że rodzina M. O. w [...] r. uzyskała dochód w kwocie [...] zł. na który złożyło się wynagrodzenie skarżącej i stypendium Prezesa Rady Ministrów przyznane jej córce M. w kwocie "[...]" zł. (powinno być: [...] zł) za okres [...]r. Wskazując, że dochód ten w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekroczył kwotę [...] zł określoną w art. 9 ust. 2 ustawy organ odwoławczy wyjaśnił, że definicję dochodu zawierają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, do których odsyła art. 2 pkt 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Dochodem zatem są m.in. stypendia określone w przepisach o systemie oświaty, przepisach ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz w przepisach o stypendiach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki, a także inne stypendia przyznawane uczniom i studentom. Stypendium Prezesa Rady Ministrów przyznawane jest na podstawie art. 90 h ustawy o systemie oświaty, a więc jest to dochód, który powinien brany być pod uwagę przy obliczaniu dochodu rodziny i nie może być uznany za dochód utracony, bowiem przepisy art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie wymieniają tego dochodu jako utraconego. Organ II instancji wyjaśnił dalej, że córka strony otrzymywała również przedmiotowe stypendium w [...] r. w okresie od stycznia do czerwca i kwota stypendium za ten okres ([...]zł) nie była zaliczana do dochodu uzyskanego. Kolegium nie znalazło podstaw do uznania nagrody jubileuszowej za dochód utracony i wskazało, że definicja dochodu utraconego zawiera ograniczony zakres pojęcia utraty dochodu wskazując enumeratywnie tytuły jego uzyskania. Powołując się na wyrok NSA z dnia 21 września 2007 r. I OSK 1001/06, organ drugiej instancji wyjaśnił, że dochodem, który może być dochodem utraconym, jest tylko dochód otrzymywany regularnie. Nie są natomiast dochodem utraconym kwoty przychodu uzyskane okazjonalnie w roku stanowiącym podstawę do ustalenia świadczeń rodzinnych. M. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wyżej opisaną decyzję administracyjną domagając się ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione, tj. córki M., A. i K. J.. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w [...] r. jej córka M. za bardzo dobre wyniki w nauce otrzymała stypendium Prezesa Rady Ministrów wynoszące [...] zł miesięcznie począwszy od [...] r. Z powodu otrzymania stypendium w [...] r. w łącznej kwocie [...] zł, w nowym okresie zasiłkowym nie otrzymała alimentów w wysokości [...] zł ([...] zł miesięcznie). Gdyby przypuszczała, że stypendium w jakikolwiek sposób spowoduje jej obecną sytuację, zrzekłaby się go. Ponadto do dochodów za [...] r. wliczona została nagroda jubileuszowa za długoletnią pracę zawodową przyznawaną raz na 5 lat, którą skarżąca spożytkowała na zakup trzech kompletów podręczników szkolnych. M. O. wyjaśniła również, że jest samotną matką, osiąga miesięcznie dochody netto [...] zł ([...] zł na osobę w rodzinie), a wydatki na mieszkanie oraz spłatę pożyczki wynoszą [...] zł miesięcznie, co powoduje, że na wyżywienie, odzież i środki czystości pozostaje [...] zł, za którą to kwotę rodzina czteroosobowa nie jest w stanie godnie przeżyć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że przy rozstrzyganiu sprawy przez sąd brane są pod uwagę wyłącznie względy prawne wynikające z przepisów mających zastosowanie w konkretnej sprawie w odniesieniu do stanu faktycznego wynikającego z zaskarżonej decyzji i obowiązujących na dzień wydania decyzji ostatecznej przez organ administracji publicznej. W rezultacie, tylko stwierdzenie istotnych naruszeń prawa materialnego lub procesowego spowodowanych kontrolowaną decyzją uzasadnia – stosownie do przepisów art. 145 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – uchylenie tej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. Jak wynika to z akt administracyjnych, przedmiotem wniosku M. O., stanowiącego o wszczęciu sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji było prawo do świadczenia na każdą z trzech jej córek, o którym mowa w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.). Ustawa ta, jak wskazuje to jej art. 1 ust. 1 pkt 2, między innymi określa warunki nabywania prawa do świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów, zwanych dalej "świadczeniami z funduszu alimentacyjnego". Prawodawca w ustawie wymienił warunki podmiotowe wskazując kto jest uprawniony do powyższego świadczenia (art. 1a), oraz ustanowił okoliczności przedmiotowe (art. 9 ust. 1 i 2), które muszą być spełnione aby możliwe było nabycie przez określony w ustawie podmiot prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Z mocy art. 9 ust. 2, zgodnie z którym: "Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł." wprowadzone zostało kryterium dochodowe, którego przekroczenie uniemożliwia przyznanie prawa do tego świadczenia. Niekwestionowaną okolicznością w rozpoznawanej sprawie było, iż córki skarżącej, z uwagi na bezskuteczność egzekucji należnych im od ojca alimentów, spełniły warunki do uznania ich za osoby uprawnione do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, określonego w art. 9 ust. 1 ustawy. Spór w niniejszej sprawie powstał na tle sposobu ustalenia dochodu rodziny i dochodu na osobę w rodzinie, prowadzącego do ustalenia przez organy orzekające obu instancji, że przyznanie przedmiotowego świadczenia nie było możliwe z powodu przekroczenia wyżej wskazanego ustawowego kryterium dochodowego. Kwestią sporną było w szczególności ustalenie składników wziętych za podstawę obliczenia dochodu uprawniającego do przedmiotowego świadczenia. W ocenie organu, dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni za rok [...] winien być obliczony jako suma kwoty dochodu, podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, wykazanej w zaświadczeniu organu podatkowego oraz uzyskanego w [...]r. przychodu z tytułu stypendium przyznanego przez Prezesa Rady Ministrów na rzecz córki M. J. Według zaś skarżącej, dochód ten powinien być pomniejszony o kwotę przyznanej jej w [...] r. przez pracodawcę nagrody jubileuszowej oraz o kwotę otrzymanego w tym roku przez córkę stypendium za dobre wyniki w nauce, które powinny być potraktowane jak dochód utracony. W sporze tym należy przyznać rację organom orzekającym w sprawie. Wprawdzie ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera własnej definicji "dochodu" i "dochodu na osobę w rodzinie" jednakże, jak wskazuje to art. 2 pkt 4 i 5 odsyła w tym zakresie do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, które zawierają definicję legalną dochodu. W myśl art. 3 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) dochodem są przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Organy administracji publicznej obu instancji orzekające w sprawie nie miały więc podstawy prawnej aby ustalić dochód rodziny skarżącej w wysokości innej, aniżeli wykazana w zaświadczeniu organu podatkowego o dochodach osiągniętych przez stronę w [...] r. plus kwota wypłaconego na rzecz córki stypendium w okresie [...] r. Wbrew oczekiwaniom skarżącej, w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 9 ust. 3 o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który określa podstawę do ustalenie dochodu, pomniejszonego o dochód utracony. Na przeszkodzie zastosowania tego przepisu stoi bowiem art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który enumeratywnie wymienia w punktach od "a" do "e" okoliczności, których zaistnienie ustawodawca traktuje jako utratę dochodu. Nie jest to wyliczenie przykładowe, ale przeciwnie, jest to katalog zamknięty i jego rozszerzenie przez organ byłoby działaniem pozbawionym podstaw prawnych. Zwrócić należy uwagę na to, że ustawodawca w art. 2 pkt 17 wymienia pięć konkretnych przypadków, które mogą być uznane jako powodujące utratę dochodu, ale nie wymienia wśród nich takich, jakich dotyczy spór w niniejszej sprawie, a więc jednorazowej nagrody jubileuszowej oraz stypendium Prezesa Rady Ministrów, co jest zabiegiem logicznym, jeśli zważy się na okazjonalny charakter tego rodzaju przychodów i z założenia ich jednorazowy (nagroda jubileuszowa), lub ograniczony w czasie charakter (stypendium Prezesa Rady Ministrów za wyniki w nauce). Reasumując, stwierdzić należy, iż zawarty w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, jest nieuzasadniony. Organy przyjęły bowiem prawidłowo, iż ustalony dochód w przeliczeniu na jednego członka rodziny skarżącej w [...] r. przekraczał kryterium ustawowe, co musiało skutkować odmową przyznania żądanych świadczeń. Dodatkowo, w związku z wywodami uzasadnienia skargi wyjaśnić trzeba, że co do zasady, to na rodzicach lub innych osobach zobowiązanych ciąży powinność dostarczenia dziecku niezbędnych środków utrzymania. Wsparcie Państwa obowiązku tego nie zastępuje, a jedynie ma charakter pomocniczy i to nie w sposób nieograniczony, lecz adekwatny do warunków krajowych oraz odpowiednio do środków, którymi Państwo dysponuje. Konsekwencją tak rozumianej pomocy są ustawowe rozwiązania, gwarantujące pomoc Państwa dopiero wówczas, gdy rodzina sama nie jest w stanie zapewnić sobie środków na dostateczne utrzymanie. Ustawodawca celowo zatem uzależnił uprawnienie do świadczeń z funduszu alimentacyjnego od dochodów rodziny i określił w ustawie kwotę dochodu (725 zł) przypadającego na osobę w rodzinie w roku poprzedzającym złożenie wniosku, której przekroczenie stanowi negatywną przesłankę przyznania prawa do świadczenia oraz nie pozostawił organom orzekającym w tym przedmiocie możliwości wydania decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepis art. 9 ust. 2 ustawy jest tzw. normą związaną i dlatego organ administracji publicznej nie może według swojego uznania przyznać świadczenia z funduszu alimentacyjnego kierując się innymi przesłankami niż te, które wskazane zostały ściśle w przepisie definiującym dochód, a więc nie może kierować się na przykład zasadami współżycia społecznego, czy względami słuszności w sytuacji nawet bardzo ciężkich okoliczności życiowych i materialnych dotyczących rodziny wnioskodawcy. Żadne bowiem inne, niż określone w ustawie, kryteria nie mogą decydować o przyznaniu świadczenia, a Sąd administracyjny, przy zrozumieniu trudnego położenia rodziny, nie posiada kompetencji do zmiany stanu prawnego, (gdyż to należy do ustawodawcy), jak również nie jest uprawniony do orzekania contra legem. Dlatego, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, należało na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec o oddaleniu skargi.