III SA/Kr 1343/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. K. kwotę 257,00 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy B decyzją z dnia [...] 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 kpa oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 7, art. 8, art. 14, art. 40 ust. 2 i ust. 3 art. 101 ust. 1, art. 104, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), odmówił E. K. przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego do 100 tysięcy złotych na remont budynku mieszkalnego położonego w B, w którym powstały zniszczenia w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, zaistniałych na terenie gminy B w okresie maj - czerwiec 2010 r. W uzasadnieniu Wójt podał, że decyzją z dnia [...] 2010r. odmówiono E. K. jednorazowego świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego do wysokości 6 tyś. zł na likwidację strat poniesionych w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, tj. powodzi zaistniałej w okresie maj - czerwiec 2010r. w budynku mieszkalnym nr [...], uzasadniając decyzję faktem braku szkód w podstawowym wyposażeniu domowym budynku. Ponadto rzeczoznawca majątkowy na podstawie oględzin dokonanych 14 lipca 2010r. stwierdził, że wskazane przez właściciela uszkodzenia ścian konstrukcyjnych i działowych w budynku na drugiej kondygnacji miały charakter powierzchniowy (okładziny, tynk) i brak było związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy ich powstaniem a wystąpieniem niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, tj. powodzi w maju i czerwcu 2010r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. K., nie zgadzając się z treścią podjętego przez organ l instancji rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu odwołania opisała szkody, jakie jej zdaniem powstały na wskutek pierwszej i drugiej fali powodziowej, która miała miejsce na terenie gminy B, a ściślej pęknięcia ścian, sufitów. Nadto podała, że jej dom wybudowany jest na posesji w miejscowości B - A położonej wzdłuż drogi asfaltowej, którą władze gminy B od kilku lat udostępniają jako drogę przelotową dla TIRów i samochodów z ładunkiem, nie zważając na to, że jest to teren zabudowy. W dalszej części odwołania stwierdziła, że poruszające się w kolumnie samochody załadowane mokrym ładunkiem powodują ogromne obciążenie i drgania odczuwalne nawet w domu. Jednocześnie podniosła, iż poziom jej ogrodu jest niższy od poziomu drogi asfaltowej, co przy obciążeniu, drganiach, napływie wód rzecznych i gruntowych spowodowało powstanie uszkodzeń domu mieszkalnego w postaci pęknięć ścian, sufitu i elewacji. Strona wskazała ponadto na swoją trudną sytuację materialną. Nadto w dniu 27 września 2010r. E. K. złożyła osobiście pismo wraz z płytą CD ze zdjęciami wskazującą powstałe w jej gospodarstwie domowym szkody. Jednocześnie w treści przywołanego pisma strona opisała powstałe szkody, a w szczególności pęknięcia przebiegające jej zdaniem wzdłuż całego fundamentu pod ścianą działową i nośną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 października 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2 ust. 1 art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło treść przepisów regulujących zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego opisanego w art. 40 ustawy oraz wyjaśniło instytucję uznania administracyjnego. Kolegium przedstawiło ustalenia dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego w postępowaniu przed organem l instancji i podkreśliło, że znajdują one częściowe potwierdzenie w protokole Gminnej Komisji z dnia 31 maja 2010r, która stwierdziła, iż woda gruntowa wyszła na posadzkę do kotłowni i pompowni, nie czyniąc szkód w znajdującym się tam sprzęcie. Kolegium dokonało analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez organ i instancji i nie dopatrzyło się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję SKO wniosła E. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 11, 77, 107 kpa przez niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego, nierozważenie wszystkich istotnych okoliczności oraz brak wypowiedzenia się w uzasadnieniu co do wszystkich zgłaszanych dowodów. Zdaniem skarżącej opinia biegłego rzeczoznawcy nie obejmuje wszystkich wykazanych w sprawie uszkodzeń budynku. Z dołączonej do akt sprawy dokumentacji zdjęciowej wynika bowiem, że popękaniu uległ także fundament pod ścianą działową (długość ok. 55 cm) i ścianą nośną (długość ok. 25 cm) oraz, że pęknięcia występują także na fundamencie, sufitach, balkonie, dwóch parapetach oraz elewacji domu. Te uszkodzenia nie zostały jednak wzięte pod uwagę przez biegłego, a więc stan faktyczny w sprawie nie został w pełni wyjaśniony, gdyż nie został określony związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy tymi uszkodzeniami a powodzią z maja i czerwca 2010r. Strona skarżąca nie zgodziła się także z opisem uszkodzeń uwzględnionych w opinii przez biegłego, ponieważ uszkodzenia ścian konstrukcyjnych i działowych w budynku na II kondygnacji trudno uznać za powierzchniowe. Zdaniem skarżącej pęknięcia te są na tyle głębokie, że należy wykluczyć ich powierzchniowy charakter. Skarżąca zarzuciła, że Kolegium nie odniosło się do złożonych na etapie postępowania odwoławczego zdjęć uszkodzeń budynku. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji zdjęciowej na załączonej płycie CD. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Trafnie Kolegium stwierdziło, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową, oraz podkreśliło, że warunkiem prawidłowości takiej decyzji jest właściwe i dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności z zachowaniem przepisów regulujących postępowanie administracyjne, a następnie przedstawienie w uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu jednak te prawidłowe założenia nie doprowadziły do wydania zgodnej z prawem decyzji o charakterze uznaniowym. Stosownie do art. 7 kpa jednym z najważniejszych zadań organów prowadzących postępowanie administracyjne jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, także w sytuacji, gdy wydawane rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Podkreślić trzeba, że art. 77 § 1 kpa nakazuje organom administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś art. 8 kpa tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Odnosząc przytoczone zasady do kontrolowanego postępowania zauważyć trzeba, że przepis art. 40 ustawy o pomocy społecznej, dając organom dużą swobodę w decydowaniu w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, wyraźnie jednak uzależnia rozstrzygnięcie od zaistnienia strat w wyniku zdarzenia losowego, w tym klęski żywiołowej. Zatem zanim organy przejdą do rozstrzygania, czy konkretnej osobie albo rodzinie przyznać zasiłek celowy, konieczne jest ustalenie, czy poniosły one straty i czy straty te mają związek z klęską żywiołową. W zaskarżonej decyzji Kolegium w sposób bardzo szczegółowy opisało zasady przyznawania pomocy dla osób i rodzin dotkniętych powodzią, a następnie ograniczyło się do stwierdzenia, że rzeczoznawca majątkowy nie stwierdził związku pomiędzy uszkodzenia budynku skarżącej a powodzią. W ten sposób Kolegium, podobnie jak organ l instancji, oparło się całkowicie na treści opinii rzeczoznawcy, w żaden sposób nie dokonując jej oceny. Tymczasem zdaniem Sądu opinia ta budzi poważne zastrzeżenia. Wprawdzie Kodeks postępowania administracyjnego nie określa formy, w jakiej ma być sporządzona opinia biegłego, nie budzi jednak wątpliwości, że winna ona być odpowiednio uzasadniona. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, "Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem sprowadzać się tylko do zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej" (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 1999r., sygn. akt IV SA 1061/97, Lex Omega nr 47251). Zadaniem biegłego jest bowiem dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie, a nie rozstrzygnięcia sprawy za organ i dlatego organ winien znać szczegółowe motywy przyjęcia danego orzeczenia. W tym celu biegły musi wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji (tak NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2007r.r sygn. akt II OSK 1445/06, Lex Omega nr 344617). Natomiast treść opinii biegłego sporządzonej w kontrolowanym postępowaniu nie spełnia podstawowych wymogów stawianych tego rodzaju dowodowi. Przede wszystkim opinia ta nie stanowi logicznej całości, ponieważ nie wskazuje, dlaczego biegły uznał, iż "uszkodzenia ścian konstrukcyjnych i działowych budynku na II kondygnacji mają charakter powierzchniowy", zaś lakoniczność opinii sprawia, że praktycznie niemożliwa jest kontrola prawidłowości rozumowania biegłego. Ocena opinii biegłego przez organ prowadzący postępowanie jest niezbędnym elementem postępowania wyjaśniającego, ponieważ opinia biegłego jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. W razie wątpliwości co do treści opinii, organ administracyjny powinien zażądać jej uzupełnienia. Niedopuszczalne jest ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, gdyż konieczne jest sprawdzenie, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolowanie prawidłowość rozumowania biegłego. W kontrolowanym postępowaniu organy oparły swoje rozstrzygnięcia w zasadzie wyłącznie na niespełniającej podstawowych wymogów opinii biegłego. Sama treść opinii powinna skłonić organy do żądania jej uzupełnienia, zaś przedstawiony przez stronę materiał fotograficzny wskazywał na konieczność dokładnego ustalenia związku uszkodzeń w budynku skarżącej z powodzią. Organ obu instancji nie podjęły stosownych kroków w celu uzupełnienia materiału dowodowego, co w oczywisty sposób miało istotny wpływ na wynika sprawy, ponieważ rozstrzygnięcie zostały wydane praktycznie wyłącznie na podstawie wadliwej opinii biegłego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą uzupełnić wskazane braki tak, by w sposób prawidłowy ustalić, czy wskazywane przez skarżącą uszkodzenia jej budynku miały związek z powodzią, a następnie wydać decyzję w przedmiocie zasiłku celowego. Mając na uwadze powyższe orzeczono ja w punkcie l sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa oraz art. 135 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w związku z art. 205 § 2 ppsa. Skarżąca była w sprawie reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, a więc wysokość przyznanych kosztów ustalono na podstawie art. 223 ust. 1 ustawy o radcach prawnych oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Ponadto kwotę 240 zł powiększono o 17 zł tytułem zwrotu opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.