VI SA/Wa 2045/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. H. i M. H. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza na rzecz skarżących B. H. i M. H. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (WITD) z dnia [...] lutego 2010 r. nakładającą na B. H. i M. H. wspólników spółki cywilnej D. w T. (skarżący ) karę pieniężną w wysokości 30 000 zł za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. zaadresowanym na D. s.c., WITD zawiadomił stronę o zamiarze wszczęcia kontroli w przedsiębiorstwie. Wezwał stronę również do przygotowania licznych dokumentów, w tym tarcz tachografu oraz umowy spółki cywilnej. Następnie pismem z [...] października 2009 r. organ wezwał stronę postępowania do przedłożenia do kontroli m.in. tarcz tachografu oraz innych dokumentów świadczących o nieprowadzeniu pojazdu wszystkich kierowców wykonujących przewozy drogowe w kontrolowanym przedsiębiorstwie. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r., wydaną na podstawie art. 93, art. 92 ust. 1 , ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.- dalej u.t.d.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] października 2010 r. nałożono na przedsiębiorców B. H. i M. H. karę pieniężną w kwocie 30 000 zł, ograniczoną z kwoty 715 000 zł wyliczonej jako kara pieniężna. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że powyższą karę nałożono za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie ; zarzut ten dotyczył 19 kierowców z określonych, wyszczególnionych dni, opisanych do decyzji. Zakres kontroli obejmował okres od [...] października 2008 r. do [...] października 2009 r. i za ten okres przedsiębiorcy nie okazali wykresówek, ani zaświadczeń potwierdzających dni wolne kierowców. Na tej podstawie organ uznał za udowodnione naruszenie przepisu art. 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r.), W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła naruszenie art. 6 i 8 k.p.a. zarzucając, że w toku czynności kontrolnych organ nie udowodnił, iż w analizowanym okresie kierowcy poddani kontroli prowadzili pojazdy wykonujące transport drogowy. Zdaniem skarżących, z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 382185 ani z żadnego innego przepisu nie wynika, jakoby istniał obowiązek przechowywania zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu. Dodatkowo w ocenie strony organ I instancji jako dowód w sprawie wskazał umowy o pracę oraz umowy zlecenia zawarte z kontrolowanym przedsiębiorcą, co w ocenie strony było niedopuszczalne, gdyż z art. 55 u.t.d. oraz art. 73 u.t.d. nie wynika, że inspektor transportu drogowego ma prawo do kontroli dokumentów pozostających w gestii Państwowej Inspekcji Pracy. Z tego tez względu strona wniosła o sprecyzowanie w oparciu o jaką podstawę prawną poddaje się kontroli dokumenty dotyczące zatrudnienia. Skarżący wskazali też, iż prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, której drugim wspólnikiem jest Pan M. H., będący także stroną postępowania administracyjnego. Reprezentacja spółki zaś spoczywa na obu podmiotach. W żadnym zaś z dokumentów nie ma wzmianki o tym, ze strona postępowania, tj. wspólnik M. H. był powiadomiony o przeprowadzonej kontroli. Podpisu ww. osoby nie ma również na piśmie informującym o wszczęciu kontroli. Z tego tez względu naruszono w sprawie art. 9 oraz art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego , po przedstawieniu stanu sprawy przypomniano, że w rozpatrywanej sprawie mają przede wszystkim zastosowanie przepisy powołanego już wyżej art. 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, nakładającego obowiązek i regulującego okres, sposób przechowywania i zasady udostępniana wykresówek. Przytoczono treść przepisów art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 u.t.d. i art. 92 ust. 2 u.t.d., zgodnie z którym suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000 zł - w odniesieniu do kontroli drogowej i 30.000 zł - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie oraz lp. 11.4 ust.1 załącznika do ww. ustawy, Powołano też art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców w brzmieniu obowiązującym w momencie rozpoczęcia kontroli, dotyczący obowiązku ewidencji czasu pracy kierowców. Po ponownej analizie dokumentów (umowy zlecenia oraz umowy o pracę) stwierdzono, iż doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie ustawy poprzez nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu kierowców: W. K., M. D., J. N., K. S., A. Z., P. B., K. L., M. B., P. M., A. W., M. G., Z. B., W. K., M. H. W odniesieniu natomiast do pozostałych kierowców, tj. M. M., B. P., T. M., G. B. oraz J. Z. organ odwoławczy uznał zarzuty organu I instancji za niezasadne. Jednakże odmienna ocena stanu faktycznego nie uwolniła strony od zarzutu nieokazania wykresówek lub zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu łącznie z 1093 dni co dało karę w wysokości 30 000 zł z tytułu naruszenia lp. 11.4 ust. 1 załącznika do u.t.d. Odnosząc się do argumentów strony podniesionych w odwołaniu organ II instancji wskazał na ich niezasadność. Zdaniem organu naruszenie określone w lp. 11.4 ust. 1 załącznika do u.t.d. penalizuje brak wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. W treści powyższego przepisu nie użyto sformułowania "zaświadczenie", o którym mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców. Mając na uwadze regulacje prawne dotyczące dokumentów i ich mocy dowodowej, zawarte m.in w art. 76 k.p.a., art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 22 stycznia 1999r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005r., nr 196, 1631 ze zm.), art. 115 § 14 kodeksu karnego organ wywodzi, że "dokumentem potwierdzającym fakt nieprowadzenia pojazdu" będzie każdy akt pisemny lub zapis na komputerowym nośniku informacji, w oparciu o który organy inspekcji transportu drogowego będą mogły podczas kontroli w przedsiębiorstwie stwierdzić fakt nieprowadzenia przez kierowcę w określonym dniu pojazdu; w szczególności będą to rejestry, listy obecności, zaświadczenia lekarskie, karty chipowe. W niniejszej sprawie zaś, pomimo prawidłowego wezwania strony do okazania wykresówek, zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu lub innych dokumentów świadczących o nieprowadzeniu pojazdu, strona nie okazała żadnej ewidencji czasu pracy poza wykresówkami oraz zaświadczeniami przekazanymi organowi kontrolnemu w dniu [...] października 2009 r. Co do innej dokumentacji kontrolowanej przez inspektorów transportu drogowego w postaci umów o pracę oraz umów zlecenia organ wyjaśnił, iż z treści przepisu art. 55 ust. 1 pkt 2 i 5 u.t.d. wynika upoważnienie do kontroli dokumentów oraz żądania od przedsiębiorcy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień, okazania dokumentów i innych nośników informacji oraz udostępnienia wszelkich danych mających związek z przedmiotem kontroli. Zgodnie zaś z przepisem art. 73 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, w trakcie kontroli inspektor ma prawo do badania dokumentów i innych nośników informacji objętych zakresem kontroli. Powyższe oznacza, iż organ kontrolny ma prawo badania takich dokumentów, które pozwalają ustalić w jakim okresie dany kierowca świadczył na rzecz przedsiębiorcy pracę, co ma związek także z kontrolą przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców. Zdaniem GITD z treści wezwania do przygotowania oryginału dokumentów zarówno z dnia [...] lipca 2009 r., jak i [...] sierpnia 2009 r. wynika, iż wezwanie dotyczyło okazania tarcz i innych dokumentów wszystkich kierowców. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli wspólnicy B. H. i M. H., podtrzymując zarzuty sformułowane w odwołaniu i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Jako podstawowy zarzut w sprawie skarżący wskazali na fakt naruszenia art. 28 k.p.a. przez pominięcie podczas postępowania drugiego wspólnika M. H. Skarżący podnieśli , że żadnego z dokumentów - upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, protokołu kontroli, decyzji nakładająca karę pieniężną, nie przedłożono drugiemu ze wspólników spółki – M. H. mimo, że reprezentacja spółki jest dwuosobowa. Tym samym pozbawiono stronę prawa do czynnego udziału w postępowaniu, co jest sprzeczne z art. 9 i art. 10 k.p.a., a wydanie decyzji, której strona nie otrzymała jest naruszeniem art. 109 § 1 k.p.a. Ponadto GITD nie ustosunkował się do tego naruszenia choć okoliczność ta została podniesiona w odwołaniu. Skarżący zarzucają, że w toku postępowania nie ustalono również czy w okresie poddanym analizie kontrolowani kierowcy wykonywali transport drogowy. W uzasadnieniu faktycznym każdego z naruszeń jest wzmianka o tym, że oparto się tylko i wyłącznie na przekazanych umowach o pracę i umowach zlecenia. Nie dokonano jednakże ustalenia, czy w danym okresie pracownik zatrudniony w takiej formie (kierowcy) nie wykonywał faktycznie innej pracy w przedsiębiorstwie. Zdaniem skarżących organ winien ustalić, czy w danym dniu przez poszczególnych kierowców był wykonywany transport drogowy i czy wobec tego przedsiębiorca ma obowiązek przechowywać wykresówki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- dalej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezsporna w sprawie była okoliczność, że kontroli poddano przedsiębiorstwo pod nazwą D.- spółkę cywilną , której wspólnikami byli B. H. i M. H. O składzie osobowym spółki świadczą m.in. umowa spólki cywilnej, dokumenty w postaci zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, wydane licencje transportowe. Natomiast z akt sprawy wynika, że korespondencja w postępowaniu przed organem I instancji w tym w szczególności; zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli, wezwania do przedłożenia do kontroli wymaganych dokumentów, protokół kontroli, zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak również decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. były doręczane na adres D. s.c. Stanowi to uchybienie przepisom postępowania, które to uchybienie trzeba ocenić jako mające istotny wpływ na wynik sprawy. Analizując przepisy dotyczące tej materii należy wskazać na art. 29 k.p.a., zgodnie z którym stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Kodeks cywilny, ani przepisy szczególne nie przyznają spółce cywilnej osobowości prawnej. Rozważając status spółki cywilnej wskazać należy, że na gruncie prawa cywilnego spółka cywilna nie jest podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz tylko wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników. W literaturze i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej, ani zdolności prawnej w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (por. uchwała 7 sędziów SN z dnia 31 marca 1993 r., III CZP 176/92, OSNCP z 1993 r. Nr 10, poz. 171; uchwała 7 sędziów SN z dnia 26 stycznia 1996 r., III CZP 111/95, OSNCP z 1996 r. Nr 5, poz. 63; wyrok SN z 28 października 2003 r., I CK 201/02, Lex 151608). Sytuacja spółki cywilnej w sprawach gospodarczych z dziedziny transportu drogowego wynika m.in z obowiązującej w dacie kontroli oraz w dacie wydawania decyzji, ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.- dalej ustawa o s.dz.g.) . Ustawa ta w art. 4 ust. 1 określiła, iż przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Ustawa o s.dz.g. w art. 4 ust. 2 przyjęła, że za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Jak z tego wynika przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o s.dz.g. nie jest spółka cywilna, lecz poszczególni jej wspólnicy. Zaznaczyć należy, że również u.t.d. w żadnym z przepisów nie przyznaje spółce cywilnej, w dziedzinie transportu drogowego, zdolności prawnej ani zdolności sądowej. U.t.d. posługuje się pojęciem przedsiębiorcy, a jak wskazano wyżej przedsiębiorcami są wspólnicy spółki cywilnej, a nie sama spółka. Brak zatem przepisów prawa, które przyznawałyby spółce cywilnej osobowość prawną oraz brak przepisów prawa, które przyznawałyby spółce cywilnej zdolność prawną, mimo braku osobowości prawnej, w sprawach z dziedziny transportu drogowego. W konsekwencji spółki cywilne nie mają zdolności sądowej w postępowaniu administracyjnym i sądowoadmnistracyjnym. Ponieważ przedsiębiorcami, zgodnie z ustawą o s.dz.g. są wspólnicy spółki cywilnej, to oni jako przedsiębiorcy, związani umową spółki cywilnej, mogą występować jako strona postępowania administracyjnego, a następnie jako strona postępowania sądowego. Pogląd powyższy utrwalony jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 106/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r., II GSK 5/08; wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., II GSK 115/08). Przechodząc na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że wspólnicy spółki cywilnej działającej pod nazwą D. s.c. -osoby fizyczne B. H. i M. H. występują w obrocie prawnym jako odrębni przedsiębiorcy, którzy prowadzą wspólne przedsięwzięcie w postaci spółki cywilnej. Każdy z nich oddzielnie ma zdolność prawną w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym - jako osoba fizyczna. Natomiast sama spółka cywilna działająca pod nazwą D. s.c. nie ma zdolności prawnej i nie może być podmiotem praw i obowiązków ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podmiotami praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są wszyscy wspólnicy. Tymczasem organ I instancji dokonywał doręczeń korespondencji w sprawie w sposób nieprawidłowy czyli wskazując jako adresata - D. s.c.. Jak wyżej wskazano dotyczy to w szczególności wszczęcia postępowania, protokołu kontroli, doręczenia decyzji I instancji. Zdaniem Sądu , mając dodatkowo na uwadze fakt, że w większości korespondencja ta była kwitowana przez wspólnika B. H., należy stwierdzić, iż udział drugiego wspólnika M. H. został przez organ I instancji ograniczony w sposób naruszający art. 10 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się , że obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału jak i obowiązek umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji zgodnie z ww. art. 10 § 1 k.p.a. jest niezmienny i obowiązuje w każdym postępowaniu w danej sprawie, niezależnie ile razy jest ono ponowione, a szczególnie gdy organ z urzędu nie zamierza przeprowadzać dowodów nowych ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn akt II OSK 504/07). Jak już była mowa obowiązek ten dotyczy każdego ze wspólników spółki cywilnej z osobna tzn. każdemu ze wspólników organ administracji publicznej jest obowiązany doręczać wszelką korespondencję w sprawie. Z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wynika obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Natomiast doręczanie korespondencji spółce jest naruszeniem art 10 § 1 k.p.a. oraz art. 40 § 1 k.p.a w związku z art. 29 k.p.a. Powyższe uchybienie nie zostało też dostrzeżone przez organ II instancji. GITD utrzymał w mocy decyzję o nałożeniu kary pieniężnej i w swym uzasadnieniu w ogóle na odniósł się do zarzutów skarżących obejmujących pozbawienie strony (wspólnika M. H.) możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu wskazanie w decyzjach o nałożeniu kary imion i nazwisk wspólników oraz wniesienie przez nich odwołania i skargi nie konwaliduje poczynionych uchybień organu I instancji w omawianej kwestii. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko skontrolować decyzję pierwszoinstancyjną ale także ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę i orzec merytorycznie. Winien więc zauważyć i ocenić prawidłowość działania WITD także z punktu widzenia art. 10 k.p.a. Obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału zgodnie z ww. art. 10 § 1 k.p.a. jest niezmienny i obowiązuje w każdym stadium postępowania. Dlatego też ocena pozostałych zarzutów skargi byłaby przedwczesna, choć skarżący są niekonsekwentni z jednej strony kwestionując uprawnienia organu do badania dokumentów dotyczących zatrudnienia, z drugiej zaś strony zarzucając organowi brak dokładnych ustaleń w przedmiocie pracy wykonywanej przez kierowców. Rozpatrując sprawę ponownie organ II instancji weźmie pod uwagę powyższe okoliczności i podejmie stosowne działania mające na celu zapewnienie udziału w postępowaniu przed organem I instancji wszystkim wspólnikom spółki cywilnej. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.