II GSK 115/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1235/06 w sprawie ze skargi R. F. "O." s.c. w J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1235/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi R. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego we W. z dnia [...] stycznia 2006 r. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] października 2005 r. w Kłodzku na ulicy N. został zatrzymany do kontroli pojazd marki F. o nr rejestracyjnym [...]. Kontrola w/w pojazdu została poprzedzona obserwacją prowadzoną przy użyciu pojazdu nieoznakowanego. Stwierdzono, iż w trakcie wykonywanego kursu kierowca nie zatrzymał się w drodze do K. na przystankach: S. K., K., B., Ś., K., B., G., zatrzymał się zaś na nieujętym w okazanym do kontroli, a załączonym do zezwolenia rozkładzie jazdy, przystanku w K. na ul. N., gdzie wysadził pasażera. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) - dalej utd. oraz Ip. 1.2.2. pkt 3, załącznika do tej ustawy, D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego we W. nałożył na "O." s.c. R. F., J. O. i karę pieniężną w wysokości 3000,00 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W odwołaniu od powyższej decyzji strona, podniosła, iż zatrzymanie się na przystanku nie ujętym w rozkładzie jazdy nastąpiło na prośbę niepełnosprawnego pasażera. Dodała, że w jej przypadku nie może być mowy o nielegalnym wykonywaniu kursu dlatego też niesłusznie organ zastosował jako podstawę prawną wymierzenia kary Ip. 1.2.2. pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Wskazała także, iż organ błędnie ocenił interes społeczny w tej sprawie oraz nie zgromadził wszystkich koniecznych dowodów (m.in. nie spisano personaliów świadków w sprawie). Strona zwróciła także uwagę na nieprawidłowości w samym sposobie zatrzymania pojazdu do kontroli oraz na fakt, że organ nie uwzględnił okoliczności, iż skarżący zwrócił się do Starosty o zatwierdzenie w rozkładzie jazdy przystanku, na którym pojazd się zatrzymał. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 1, art. 20, art. 22 ust. 1, art. 92 ust. 1 utd. Ip. 1.2.2. pkt 3, załącznika do w/w, utrzymał zaskarżoną decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego we W. z dnia [...] stycznia 2006 r. w całości w mocy. W uzasadnieniu organ podkreślił, że bezspornym jest, iż w dniu kontroli strona wykonywała transport drogowy osób niezgodnie z trasą przejazdu i przystankami. Powyższe stanowi naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i jest sankcjonowane nałożeniem kary pieniężnej w określonej wysokości. Organ odwoławczy wskazał, iż kary w przypadku naruszeń ustawy o transporcie drogowym określone są w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydana na podstawie tych przepisów ma charakter związany, a nie uznaniowy. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. R. F. wspólnik "O." s.c. R. F., J. O. W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 92 ust. 2 utd. Wskazał, że organ nie zgromadził w sprawie całego materiału dowodowego. Podniósł, iż nałożona kara pieniężna jest niewspółmierna do wagi czynu i społeczno - gospodarczej jego szkodliwości. Ponadto zarzucił organowi, iż w zaskarżonej decyzji podał niewłaściwą podstawę prawną jej wydania. W ocenie skarżącego podstawa prawna przywołana przez organ nie daje możliwości, w świetle obowiązującego prawa, ukarania strony karą w takiej wysokości za przedmiotowe naruszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wskazał, iż w przedmiotowej sprawie kwestią nie budzącą wątpliwości było, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w stosunku do spółki cywilnej "O." R. F., J. O., czego dowodem jest pismo Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r. zawiadamiające spółkę o wszczęciu postępowania, jak i decyzje organu pierwszej i drugiej instancji nakładające karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym na spółkę cywilną "O." R. F., J. O. Sąd podniósł, że z sentencji obu decyzji wynika jednoznacznie, iż organ traktował jako adresata obu decyzji przywołaną spółkę, gdy tymczasem spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, to znaczy nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Podmiotami praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są wszyscy jej wspólnicy. Oni też mają prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki i reprezentowania jej. Tylko wówczas, gdy wyraźny przepis prawa dopuszcza możliwość nałożenia na spółkę cywilną, niebędącą osobą prawną obowiązków lub przyznania uprawnień, ma ona w takiej sprawie zdolność prawną i może być stroną postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu okoliczność taka w przedmiotowej sprawie, dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie zachodzi i związku z tym organ powinien prowadzić postępowanie administracyjne w stosunku do wymienionych z imienia i nazwiska wspólników spółki i do nich kierować decyzje w tej sprawie podjęte, a kara pieniężna winna być nałożona na wspólników, a nie na spółkę. W ocenie Sądu I instancji okoliczność, iż w nazwie spółki figurują nazwiska wspólników (na nazwę spółki w takim brzmieniu opiewa zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON z dnia 21 lipca 2000 r.) nie oznacza, iż decyzję nakładającą karę pieniężną na s.c. O. należy uznać za skierowaną do jej wspólników. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Powyższemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 156 § 1 pkt 4 Kpa, co było wynikiem wadliwego uznania, iż stroną postępowania była spółka cywilna, a nie R. F., któremu doręczono decyzję administracyjną. 2. prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 156 § 1 pkt 4 Kpa., poprzez uznanie, że spółka cywilna może być stroną postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy przymiotu tego jest pozbawiona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że ustalenia Sądu I instancji są błędne, bowiem decyzję doręczono R. F. i jego też razem ze wspólnikiem wskazano w decyzjach administracyjnych. W związku z tym nie może być więc mowy, że stroną postępowania była jakaś bliżej nieokreślona spółka. Następnie skarżący wskazał, iż Sąd I instancji pochopnie sięgnął do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji jest środkiem szczególnym zarezerwowanym tylko i wyłącznie dla poważnych naruszeń prawa. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego Sąd I instancji wadliwie wyłożył art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. i w konsekwencji niezgodnie z prawem oparł na nim rozstrzygnięcie całej sprawy. Jego zdaniem, przepis ten wymaga żeby realnie istniała osoba (podmiot prawa), który nie ma interesu w sprawie przez co nie może być stroną postępowania. Hipoteza z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. nie została wyczerpana, bo nawet przyjmując, za WSA, że spółka cywilna była adresatem decyzji, to przecież nie mając osobowości prawnej, nie mogła być podmiotem obowiązków wynikających z decyzji. Zdaniem organu WSA popadł w sprzeczność, ponieważ z jednej strony stwierdził, iż decyzję skierowano do podmiotu nie będącego stroną postępowania, a z drugiej strony na stronie 4 uzasadnienia zauważył, że spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, co znaczy, że nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki wskazane zostały wyczerpująco w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nieważności postępowania nie stwierdził. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię (niewłaściwe odczytanie treści normy prawnej) lub niewłaściwe zastosowanie (dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego), - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną organ oparł na obu podstawach, utrzymując iż w ramach naruszenia prawa procesowego Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. błędnie uznając za stronę postępowania spółkę cywilną, a nie R. F. Naruszenie zaś prawa materialnego wyraża się błędną wykładnią art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. tj. uznaniem, że spółka cywilna może być stroną postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy tego przymiotu jest pozbawiona. Na wstępie stwierdzić należy, że prawidłowo wydana decyzja musi zawierać wymienione w art. 107 § 1 Kpa. elementy, które stanowią podsumowanie tego, co działo się w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Decyzja prawidłowa pod względem formalnym musi m.in. w sposób jasny i precyzyjny wskazywać strony lub stronę toczącego się postępowania administracyjnego, ponieważ spełnienie tego formalnego wymogu oddziałuje na podstawową kwestię jaką jest przyznanie prawa lub nałożenie obowiązku na określony podmiot prawa. Postępowanie administracyjne może toczyć się wyłącznie z udziałem podmiotu, któremu przysługuje legitymacja procesowa. Zgodnie z art. 29 Kpa. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, a zatem nie może być co do zasady podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Nałożenie na spółkę cywilną uprawnień lub obowiązków może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Może mieć to miejsce na przykład w przypadku decyzji wydawanych na podstawie ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, czy w oparciu o ustawę z dnia 23 stycznia o podatku akcyzowym, gdzie spółka cywilna występuje jako podatnik, a więc jest i musi być (mimo nieposiadania osobowości prawnej) stroną postępowania administracyjnego w takiej sprawie. Również w postępowaniu o nadanie numeru identyfikacyjnego REGON będzie toczyło się wobec spółki jako podmiotu prawa, a nie wobec jej wspólników. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie występuje, bowiem adresatami sankcji, nakładanych na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym są przedsiębiorcy wykonujący przewóz drogowy, a spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807) definiującej to pojęcie; jak wskazuje ust. 2 cyt. artykułu przedsiębiorcami są wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej i każdy z nich samodzielnie. Kara pieniężna za stwierdzone przez uprawnione do kontroli podmioty naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym i innych przepisów w tej ustawie wskazanych , w obowiązującym na dzień kontroli, rozstrzygania i orzekania przez sąd administracyjny stanie prawnym, nakładana może być wyłącznie na wspólnika bądź wspólników spółki cywilnej, a w żadnym razie adresatem takiego rozstrzygnięcia nie może być spółka cywilna. Jednak w świetle tego, co już wyżej zostało powiedziane kwestię podmiotowości spółki należy rozpatrywać na szerszym tle normatywnym. Za takim rozumowaniem przemawia fakt aktualnej możliwości występowania spółki cywilnej jako strony w określonych, a wyżej wskazanych (niewyczerpująco) postępowaniach administracyjnych, jak również możliwość podobnego ukształtowania pozycji wspólników spółki cywilnej w innych postępowaniach. Powyższe prowadzić musi do wniosku, iż w każdym wszczynanym postępowaniu organ administracji zobowiązany jest rozważyć aktualny stan prawny i kształtującą się na jego tle pozycję prawną spółki wspólników oraz odpowiednio do tego prowadzić postępowanie. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ przyjął iż stroną postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej jest spółka cywilna oznaczona jako "O." s.c. R. F., J. O. Dowodzi tego cała zgromadzona w aktach administracyjnych dokumentacja, poczynając od protokołu kontroli, przez zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, decyzje organów obu instancji aż po zwrotne poświadczenia odbioru. Wadliwa identyfikacja podmiotu odpowiedzialnego za naruszenia prawa dokonała się już na etapie postępowania kontrolnego i konsekwentnie została przez organ administracji I instancji i odwoławczy podtrzymana w całym postępowaniu administracyjnym. Fakt, iż kontrolowane przez WSA rozstrzygnięcia, poza nazwą firmy i oznaczeniem, że jest to spółka cywilna, nie podają nawet imion wspólników, a jedynie ich pierwsze litery oraz nazwiska może jedynie utwierdzać w przekonaniu, że zgodnie z intencją organu, decyzje adresowano do spółki. W żadnym jednak wypadku nie można przyjąć, tak jak tego oczekuje kasator, że kontrolowane rozstrzygnięcia adresowane były w stosunku do R. F. jako jednego ze wspólników, ze względu na brak jego pełnych danych personalnych (imię nazwisko i adres zamieszkania lub pobytu). Dodatkowo, wskazanie na pełne dane identyfikacyjne spółki (jej nazwa, oznaczenie, niepełne dane wspólników i adres) dowodzi intencji organu nałożenia kary pieniężnej właśnie na ten podmiot. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż decyzje wydane przez organy obu instancji zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, co rażąco naruszyło art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. i musiało stanowić podstawę stwierdzenia nieważności tych aktów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.