II SA/Wa 1658/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Andrzej Góraj, Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną oraz przyznaniu prawa do zasiłku i odmowy uznania za osobę bezrobotną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Prezydent W., działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "a" i "b", art. 71 ust. 1 i 2, art. 72 ust. 2 i art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzekł o uznaniu G. M. z dniem [...] grudnia 2009 r. za osobę bezrobotną oraz przyznał mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] grudnia 2009 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W dniu [...] kwietnia 2010 r. G. M. złożył w Urzędzie Pracy W. oświadczenie o rezygnacji z rejestracji w Urzędzie z powodu podjęcia zatrudnienia od dnia [...] kwietnia 2010 r. Do oświadczenia dołączył odpis wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lutego 2010 r. o sygn. akt [...], na mocy którego został on przywrócony do pracy u pozwanego Zakładu [...] na dotychczasowych warunkach pracy i płacy. Z uwagi na powyższe, Prezydent W., mając za podstawę art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 1 kpa, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], a następnie, działając w oparciu o art. 145 i art. 151 § 1 kpa oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "a" i "b", art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] i orzekł o odmowie uznania G. M. za osobę bezrobotną od dnia rejestracji w urzędzie pracy, tj. od dnia [...] grudnia 2009 r., z uwagi na przywrócenie do pracy. Od powyższej decyzji G. M. złożył odwołanie do Wojewody [...], wnosząc o jej uchylenie i przywrócenie mu statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] grudnia 2009 r. W jego ocenie, orzeczenie Sądu o przywróceniu do pracy nie stanowi nowej okoliczności, nieznanej organowi w dniu wydania decyzji. Nie zmienia ono także faktu, iż w okresie od rozwiązania umowy o pracę do momentu przywrócenia do pracy, strona pozostawała bez pracy i nie posiadała innych źródeł dochodu, zatem spełniała wymagania niezbędne do uznania jej za osobę bezrobotną i przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Wojewoda [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotny to osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. "a" – "g" lub "i", "j", "l" lub cudzoziemiec – członek rodziny obywatela polskiego, niezatrudniony i niewykonujący innej pracy zarobkowej, zdolny i gotowy do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo osoba niepełnosprawna, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieucząca się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (...). Zgodnie zaś z art. 33 ust. 4 pkt 1 cytowanej ustawy, starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o jakich mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Wojewoda podał, że z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] sierpnia 2009 r. pracodawca G. M. – Zakład [...], wypowiedział mu umowę o pracę, zachowując 3-miesięczny okres wypowiedzenia. Wyrokiem z dnia [...] lutego 2010 r. o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] przywrócił G. M. do pracy. Wojewoda [...] stwierdził, że restytucja stosunku pracy na podstawie wyroku przywracającego pracownika do pracy nie następuje automatycznie. Dopiero po uprawomocnieniu się wyroku oraz zgłoszeniu przez pracownika gotowości niezwłocznego podjęcia pracy w ciągu 7 dni od dnia przywrócenia do pracy, można mówić, iż stosunek pracy został odtworzony. W niniejszym postępowaniu G. M., po uprawomocnieniu się wyroku z dnia [...] lutego 2010 r., pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. zgłosił gotowość podjęcia pracy na dotychczas zajmowanym stanowisku, a jak wynika z pisma jego pracodawcy z dnia [...] kwietnia 2010 r., strona została przywrócona do pracy z dniem [...] kwietnia 2010 r. Zdaniem organu, nastąpiła zatem pełna restytucja zatrudnienia G. M., przywracająca jego ciągłość oraz wykazująca bezskuteczność rozwiązania stosunku pracy. Rejestrując się w urzędzie pracy w dniu [...] grudnia 2009 r., strona w istocie pozostawała w stosunku pracy, a więc nie spełniała wymogów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ponadto, jak wynika z powołanego wyżej wyroku, pracodawca został zobligowany do wypłacenia G. M. kwoty [...] zł, tytułem wynagrodzenia za okres pozostawania bez pracy. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, okres pozostawania strony bez pracy należy uznać za okres zatrudnienia, gdyż po przywróceniu do pracy wypłacono jej wynagrodzenie za cały czas pozostawania bez pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję G. M. podniósł, że przywrócenie do pracy powoduje restytucję stosunku pracy, pod warunkiem zgłoszenia gotowości do pracy i nie zmienia faktu, iż w okresie od rozwiązania umowy o pracę do przywrócenia do pracy, pozostawał bez zatrudnienia, nie posiadając innych źródeł dochodu. W ocenie skarżącego, spełniał on zatem wymagania niezbędne do uznania go za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Podkreślił, że okres pozostawania bez pracy, za który nie przyznano wynagrodzenia, nie jest okresem zatrudnienia. Skarżący wskazał, że wyrokiem z dnia [...] lutego 2010 r. o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] przywrócił go do pracy na dotychczasowe warunki pracy i płacy oraz zasądził jednomiesięczne wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy, pod warunkiem podjęcia pracy u pozwanego w terminie 7 dni od uprawomocnienia się orzeczenia. W związku z tym, organ błędnie uznał, że wynagrodzenie zostało zasądzone za cały czas pozostawania bez pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Organ administracji publicznej za podstawę swego rozstrzygnięcia przyjmuje stan faktyczny istniejący w dniu orzekania. Ocena stanu faktycznego musi być dokonana przy uwzględnieniu wszelkich okoliczności, które w sprawie wystąpiły i miały znaczenie prawne dla podjętej decyzji, w tym także okoliczności, które – jako nowe i nieznane organowi, a istniejące w dniu wydania decyzji – wyszły na jaw już po jej wydaniu. W takiej sytuacji wzruszeniu ostatecznej decyzji służy tryb wznowienia postępowania administracyjnego, regulowany przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), który w art. 145 § 1 pkt 5 stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nie może budzić wątpliwości, że w sprawie niniejszej prawomocny wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lutego 2010 r. o sygn. akt [...], mocą którego G. M. został przywrócony do pracy w Zakładzie [...], "sam w sobie" nie jest nową okolicznością ani nowym dowodem, w rozumieniu powyższego przepisu, wszak wyrok ten nie istniał w dacie wydania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. Nie zmienia to jednak faktu, że zawartość merytoryczna tego orzeczenia ujawnia na moment wydania przedmiotowej decyzji istnienie takich okoliczności, które jako nowe, nie były znane organowi podejmującemu decyzję, a tylko poprzez uzyskanie takiego wyroku organ administracji mógł się o nich dowiedzieć. Wspomnianym wyrokiem z dnia [...] lutego 2010 r. o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] przywrócił G. M. do pracy na dotychczasowych warunkach pracy i płacy oraz zasądził od pozwanego Zakładu [...] na rzecz powoda kwotę jednomiesięcznego wynagrodzenia za czas pozostawania bez pracy, pod warunkiem podjęcia pracy u pozwanego w terminie 7 dni od uprawomocnienia się orzeczenia. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Rejonowy stwierdził, że pracodawca przy wypowiadaniu umów o pracę naruszył procedurę zwolnień grupowych. Wynika z tego, że Sąd ten uznał dokonane wypowiedzenie umowy o pracę z powodem za bezskuteczne, to zaś spowodowało przywrócenie go do pracy na tych samych warunkach. Skoro więc wypowiedzenie nie było prawnie skuteczne i stwierdził to w swym orzeczeniu Sąd uprawniony do oceny tego rodzaju spraw, to fakt ten oznacza, że skarżący w chwili podjęcia decyzji przez Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] pozostawał w stosunku zatrudnienia, a więc nie mógł uzyskać statusu osoby bezrobotnej i nabyć prawa do zasiłku. Zatem w sprawie tą nową okolicznością, nieznaną organowi, a istniejącą w dniu wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., jest fakt pozostawania w stosunku pracy przez skarżącego, którą to okoliczność stwierdza (ujawnia) jedynie prawomocny wyrok Sądu Rejonowego, mocą którego przywrócono go do pracy i zasądzono wynagrodzenie za okres pozostawania bez pracy. Dla rozpoznawanej sprawy nie ma znaczenia wysokość przyznanego skarżącemu wynagrodzenia, istotne natomiast jest, że wynagrodzenie takie zostało zasądzone za czas pozostawania bez pracy. Dla dokonania pełnej analizy skutków prawnych ww. wyroku warto przywołać treść uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1976 r. o sygn. akt V PZP 12/75 (publ. OSNCP z 1976 r., nr 9, poz. 187), w której zwrócono uwagę na charakter prawny wyroku przywracającego do pracy, wyjaśniając m.in., że "orzeczenie o przywróceniu do pracy na poprzednich warunkach (...) ma pod rządem przepisów Kodeksu pracy charakter mieszany, konstytutywno – deklaratoryjny. Konstytutywny charakter tego orzeczenia wyraża się w tym, że doprowadza ono do powstania stosunku pracy, jaki istniał przed zakwestionowanym rozwiązaniem umowy o pracę, deklaratywny zaś, że zobowiązuje zakład pracy do zatrudnienia pracownika. Za przyjęciem tezy, że stosunek pracy zostaje reaktywowany z mocy prawomocnego orzeczenia przywracającego pracownika do pracy przemawia art. 45 Kodeksu pracy, z którego wynika, iż przywrócenie do pracy jest równoznaczne z restytucją rozwiązanego stosunku pracy. Stosunek pracy zostaje reaktywowany z mocy orzeczenia o przywróceniu do pracy, którego materialna skuteczność w świetle art. 48 § 1 kp powstaje jednak dopiero od daty zgłoszenia przez pracownika gotowości niezwłocznego podjęcia pracy". Choć cytowana uchwała Sądu Najwyższego ma przede wszystkim znaczenie na płaszczyźnie prawa pracy, to jednak z punktu widzenia stosowania norm materialnego prawa administracyjnego jej treść także winna być respektowana, zwłaszcza w wymiarze skutków, jakie wywołuje wyrok przywracający pracownika do pracy. Właśnie deklaratoryjny (stwierdzający) charakter takiego orzeczenia sprawia, że organ zatrudnienia uzyskuje informację, której w innym trybie uzyskać by nie mógł (podobnie jest w przypadku postanowienia sądu rejonowego o uznaniu za zmarłego), o trwaniu stosunku pracy, a tym samym – ujawniona zostaje nowa okoliczność, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, świadcząca o tym, że do skutecznego wypowiedzenia umowy o pracę nigdy nie doszło. Okoliczność trwania zatrudnienia na skutek restytucji stosunku pracy mocą orzeczenia następuje wówczas, gdy zainteresowany pracownik podejmie pracę u pozwanego w terminie 7 dni od uprawomocnienia się orzeczenia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W świetle powyższego, powołany wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lutego 2010 r. o sygn. akt [...] stwierdza, że wypowiedzenie skarżącemu stosunku pracy było bezskuteczne (do rozwiązania umowy o pracę nigdy nie doszło – skutek deklaratoryjny wyroku), zaś stosunek ten mocą orzeczenia Sądu uległ restytucji (skutek konstytutywny wyroku), a zatem oczywistym jest, iż w tym samym okresie – w sensie prawnym – skarżący nie mógł być jednocześnie pracownikiem, jak i bezrobotnym, pobierającym zasiłek. Stąd też, w dniu rejestracji ([...] grudnia 2009 r.) skarżący faktycznie nie spełniał wymogów do uznania go za bezrobotnego z uwagi na trwanie stosunku pracy. Okoliczność ta, mająca istotne znaczenie w sprawie, istniała w momencie wydania decyzji nr [...], a ww. wyrok tylko tę okoliczność potwierdza (ujawnia). Zasadnie zatem organ wznowił postępowanie i uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], orzekając jednocześnie o odmowie uznania G. M. za osobę bezrobotną od dnia rejestracji w urzędzie pracy. Zaprezentowane stanowisko Sądu potwierdza ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), która w art. 76 ust. 2 pkt 5 stanowi, że zasiłek wypłacony za okres, za który, w związku z orzeczeniem sądu, wypłacono wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy lub odszkodowanie z tytułu wadliwego wypowiedzenia umowy o pracę, jest świadczeniem pieniężnym nienależnie pobranym. Jak widać, ustawodawca w przepisach administracyjnego prawa materialnego (w przepisach rangi ustawowej) dopuszcza takie przypadki, kiedy na skutek wyroku sądu powszechnego (a więc po wydaniu decyzji administracyjnej), okazuje się, że osoba, której pierwotnie przyznano status bezrobotnego i prawo do zasiłku, zobowiązana jest do zwrotu tego świadczenia. Prawodawca nie traktuje zatem kwestii oceny prawidłowości dokonanego wypowiedzenia stosunku pracy w kategoriach zagadnienia wstępnego, co – gdyby tak było – obligowałoby organ do zawieszenia postępowania w przedmiocie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, lecz uznaje następczą możliwość restytucji stosunku pracy ze skutkiem ex tunc, powodującą określone konsekwencje w sferze administracyjnoprawnej, a więc zmierzające do ponownego określenia stanu faktycznego sprawy z chwili podjęcia decyzji, by stan ten w istocie uwzględniał wszystkie fakty i w pełni odpowiadał tym okolicznościom, które już wtedy istniały, ale nie zostały jeszcze w odpowiednim trybie ujawnione (nie były znane). Dopiero wówczas bowiem możliwe jest dokonanie prawidłowej subsumpcji, a by to uczynić, konieczne jest wznowienie postępowania administracyjnego. Skoro, w związku z wyrokiem sądu powszechnego, przyznane wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy, po jego wypłaceniu (ustawa określa moment, od którego organ zatrudnienia może realizować uprawnienie do domagania się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia), powoduje, że wypłacony zasiłek dla bezrobotnych staje się świadczeniem nienależnym, to świadczy to w sposób jednoznaczny, że w takiej sytuacji musiała przestać istnieć przesłanka warunkująca nabycie prawa do zasiłku, o ile w ogóle taka pozytywna przesłanka istniała, zważywszy że w dniu wydania decyzji w rzeczy samej istniała przesłanka negatywna, którą ujawnił wyrok sądu powszechnego. Z punktu widzenia zasad wykładni systemowej niedopuszczalną byłaby taka sytuacja, w której w obrocie prawnym funkcjonowałaby zarówno decyzja o uznaniu osoby za bezrobotną z przyznanym prawem do zasiłku, jak i decyzja orzekająca o zwrocie zasiłku, jako świadczenia pieniężnego, pobranego nienależnie. Sprawą oczywistą jest, że prawo do zasiłku przysługuje jedynie osobie bezrobotnej, a zatem bez stwierdzenia istnienia odpowiednich przesłanek w tym względzie organ zatrudnienia nie może przyznać zasiłku dla bezrobotnych, co a contrario oznacza, że w sytuacji, gdy taki zasiłek zostanie przyznany, a wyrok sądu powszechnego ujawni okoliczności o braku podstaw do uznania osoby za bezrobotną na moment wydania takiego rozstrzygnięcia, organ ten winien w pierwszej kolejności wyeliminować z obrotu prawnego decyzję o uznaniu osoby za bezrobotną i o przyznaniu jej prawa do zasiłku, czyniąc to właśnie w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, by następnie móc orzec o odmowie uznania osoby za bezrobotną od dnia rejestracji i w konsekwencji – procedować w kierunku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 48/08, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Z tych względów, uznając podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.