II SA/Gd 919/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi W. L. i H. L. o wymierzenie grzywny Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 330/07 1. wymierza Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. L. i H. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga W. i H. L. o wymierzenie organowi – Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego - grzywny z tytułu niewykonania wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2007 r. została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wyrokiem z dnia 26 września 2007 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 330/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. i H. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 marca 2007 r., wydaną w przedmiocie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 629/08 oddalił skargę kasacyjną od tego rozstrzygnięcia. W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ I instancji decyzją z dnia 11 czerwca 2010 r. rozstrzygnął sprawę i orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 37 i 40 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane w sprawie zabudowy podestu wejściowego w segmencie mieszkalnym nr [[...]] przy ul. K. w G. oraz udzielił pozwolenia na użytkowanie werandy – podestu wejściowego w segmencie mieszkalnym nr [[...]] przy ul. K. w G. Od powyższej decyzji W. i H. L. wnieśli w dniu 18 czerwca 2010 r. odwołanie, które zostało przekazane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 13 lipca 2010 r. Pismem z dnia 10 sierpnia 2010 r. organ odwoławczy zawiadomił strony, że odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 29 października 2010 r. W dniu 13 sierpnia 2010 r. W. i H. L. wezwali WINB do rozpoznania odwołania oraz realizacji w/w wyroku WSA w Gdańsku. Po tym wezwaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w związku z prowadzeniem jednej z wielu spraw ze skarg państwa L., pismem z dnia 19 sierpnia 2010 r. wezwał organ odwoławczy o nadesłanie akt administracyjnych na termin rozprawy w dniu 6 października 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 8 września 2010 r. wezwał organ pierwszej instancji do uzupełnienia akt sprawy przez nadesłanie aktualnych fotografii przedmiotowego obiektu oraz o przesłanie dokumentacji budowlanej, dotyczącej sąsiedniego segmentu mieszkalnego nr [[...]] przy ul. K. w G., należącej do W. i H. L. – w terminie do dnia 24 września 2010 r. Przedmiotowa dokumentacja została uzupełniona i przekazana do organu II instancji w dniu 28 września 2010 r. W tym też dniu organ przekazał akta do WSA w Gdańsku. W dniu 15 października 2010 r. WSA w Gdańsku zwrócił, po wykorzystaniu na rozprawie, akta sprawy do organu odwoławczego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 9 listopada 2010 r. poinformował strony, że mogą wypowiedzieć się w zakresie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z prawa tego skorzystała B. L. w dniu 19 listopada 2010 r. Decyzją z dnia 6 grudnia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia 11 czerwca 2010 r. nie znajdując podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany. W skardze z dnia 5 listopada 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. i H. L. wnieśli o ukaranie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego grzywną z powodu niewykonania pisma z dnia 10 sierpnia 2010 r. oraz niewykonania wyroków w sprawie robót budowlanych (II SA/Gd 330/07 i II OSK 629/08) w uwagi na fakt, że organ ten, jako organ zwierzchni, nie podjął żadnych działań w celu realizacji w/w orzeczeń. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skarżących organ szczegółowo przedstawił podejmowane przez siebie czynności w okresie od dnia 10 sierpnia 2010 r. (pismo o przypuszczalnym terminie rozpoznania odwołania do dnia 29 października 2010 r.) do dnia 6 grudnia 2010 r. (data udzielenia odpowiedzi na skargę oraz wydania decyzji odwoławczej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże w szczególności strony i sąd, który je wydał. W myśl przepisu art. 286 § 1 i § 2 p.p.s.a., po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji, określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd, liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby Sąd mógł wymierzyć organowi grzywnę. Po pierwsze organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Po drugie strona przed wniesieniem skargi do Sądu musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, obie przesłanki zostały spełnione, dlatego też skarga W. i H. L. zawierająca żądanie wymierzenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że skarżący, przed złożeniem skargi do Sądu na niewykonanie wyroku, pismem z dnia 13 sierpnia 2010 r. wezwali Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania odwołania oraz do wykonania wyroku WSA w Gdańsku z 26 września 2007 roku, sygn. akt II SA/Gd 330/07 - spełniając tym samym warunek formalny dopuszczalności skargi z art. 154 p.p.s.a. Przepis art. 154 § 1 p.p.s.a wprowadza szczególną sankcję dla organu administracji publicznej za bezczynność w rozpoznaniu sprawy, występującą po wydaniu wyroku uchylającego wydaną w sprawie decyzję. Istotą skargi wszczynającej postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku Sądu jest żądanie zastosowania przez Sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu za niewykonanie wyroku sądu oraz jego dyscyplinowanie. Zastosowanie grzywny może mieć zatem miejsce, gdy po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności bądź wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn zależnych od tego organu (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1899/08, niepublikowany). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 328 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, LEX nr 57180). W przypadku wyroku uchylającego wydaną w sprawie decyzję, organ administracji ma obowiązek załatwienia sprawy w terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., w szczególności zgodnie z §1 - bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący domagają się ukarania grzywną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 330/07, którym uchylono decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 marca 2007 r. w przedmiocie robót budowlanych oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2006 r. W uzasadnieniu wskazanego wyroku WSA zawarł szereg wskazań, którymi winny kierować się organy administracji w trakcie prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego celem zapobieżenia w przyszłości stwierdzonym nieprawidłowościom. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po otrzymaniu wskazanego powyżej prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku wraz z aktami administracyjnymi sprawy w dniu 6 sierpnia 2009 r. rozpoznał przedmiotową sprawę dopiero w dniu 11 czerwca 2010 r. uchybiając terminom zakreślonym w przepisach postępowania administracyjnego. Odwołanie, wniesione w dniu 18 czerwca 2010 r., zostało przekazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do organu odwoławczego przy piśmie z dnia 6 lipca 2010 r. Do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło w dniu 13 lipca 2010 r. Pismem z dnia 10 sierpnia 2010 r. WINB zawiadomił strony postępowania, że rozpatrzenie przedmiotowego odwołania, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, nastąpi w terminie do dnia 29 października 2010 r. W ocenie Sądu rozpatrywana sprawa, wobec szczegółowej analizy w wydanym w sprawie wyroku i sformułowania szczegółowych wytycznych co do dalszego przebiegu postępowania, nie powinna być uznana za sprawę szczególnie skomplikowaną. Z analizy akt sprawy wynika jednak, że po otrzymaniu odwołania organ drugiej instancji od dnia 13 lipca 2010 r. do dnia 8 września 2010 r. nie prowadził żadnych czynności w sprawie, uchybiając w ten sposób ogólnym zasadom postępowania nakazującym organom administracji działanie wnikliwe i szybkie (art. 12 k.p.a.) jak i przepisom o terminach załatwiania spraw. Dopiero w tym dniu, a zatem po upływie ponad dwóch miesięcy od chwili otrzymania odwołania, organ odwoławczy wezwał INB do uzupełnienia akt sprawy poprzez nadesłania aktualnej dokumentacji fotograficznej oraz budowlanej. Następnie, przy piśmie z dnia 28 września 2010 r., wypożyczył akta do WSA w Gdańsku na okres 16 dni, informując jednocześnie strony postępowania, że rozpatrzenie odwołania nastąpi w terminie 30 dni od zwrócenia dokumentów przez sąd administracyjny, co nastąpiło w dniu 15 października 2010 r. Pomimo informacji, że zawiadomienie zostało przesłane do uczestników postępowania w aktach administracyjnych odnotowano brak zwrotnych potwierdzeń odbioru powyższego pisma przez strony. Pismem z dnia 9 listopada 2010 r. organ odwoławczy zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z prawa tego skorzystała B. L. w dniu 19 listopada 2010 r. W. i H. L. zawiadomienia nie odebrali. Zdaniem Sądu wskazane okresy braku czynności organu odwoławczego ( 13.07-08.09.2010, 15.10-09.11.2010 ) wynoszące blisko 7 tygodni stanowiły nieuzasadnione przerwy w czynnościach. Dodatkowo należy zauważyć, że gdyby organ II instancji po otrzymaniu odwołania niezwłocznie zlecił organowi I uzupełnienie postępowania to ta czynność umożliwiłaby mu wydanie rozstrzygnięcia jeszcze przed przekazaniem akt sądowi. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się bezczynności w wykonaniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2007 r. jak i w rozpoznaniu odwołania. Dopiero bowiem w dniu 6 grudnia 2010 r., a więc już po wniesieniu przez W. i H. L. skargi do Sądu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Sąd oceniając zasadność skargi bierze pod uwagę stan istniejący w czasie jej wnoszenia. Tym samym Sąd zobowiązany jest uwzględnić skargę, jeżeli w dniu wnoszenia skargi organ pozostawał w stanie bezczynności i nie wykonał prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Z przedstawionych powyżej okoliczności wynika, że żądanie strony skarżącej wymierzenia organowi grzywny miało swą podstawę w art. 154 § 1 p.p.s.a. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd określając wysokość grzywny bierze pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności oraz podjęte działania w celu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 250 zł uznając, iż kwota ta będzie stanowić wystarczający środek zapobiegający bezczynności organu w przyszłości (w tym zakresie spełni grzywna swoją funkcję prewencyjną indywidualną). Ponadto Sąd uwzględnił okoliczność, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji z dnia 6 grudnia 2010 r. W ocenie Sądu wymierzenie grzywny w zbliżonej do maksymalnej wysokości uzasadniać może jedynie wyjątkowo drastyczne i rażące naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów o terminach załatwiania spraw, a takie naruszenie w przedmiotowej sprawie nie występowało. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 wskazanej ustawy.