II OSK 1899/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 445/08 w przedmiocie wymierzenia grzywny Prezydentowi Miasta Olsztyn za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 2037/06 w sprawie wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 445/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. S. w przedmiocie wymierzenia grzywny Prezydentowi Miasta Olsztyn za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r. w sprawie wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę o sygn. akt II OSK 2037/06. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 18 stycznia 2005 r. J. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta Olsztyn z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 kpa, decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta z dnia [...] lutego 1990 r. udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na budowę 11 - to segmentowego budynku w zabudowie szeregowej przy ul. [...] (obecnie [...]) w Olsztynie. Prezydent Miasta Olsztyn decyzją z dnia [...] maja 2006 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia wskazanej wyżej decyzji. Decyzja Prezydenta została utrzymana w całości w mocy decyzją Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi J. S. wyrokiem z dnia [...] października 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 564/06 oddalił skargę. Powyższy wyrok został zaskarżony przez J. S. skargą kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2007 r., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, jak też decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2006 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2006 r. Uzasadniając orzeczenie NSA wskazał m.in. iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W toku ponownego rozpoznania sprawy konieczne jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności, które mogą stanowić podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Prezydent Miasta Olsztyn umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z dnia [...] lutego 1990 r. udzielającej pozwolenie na budowę 11 - to segmentowego budynku w zabudowie szeregowej. W uzasadnieniu wskazano, iż postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe bowiem wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wpłynął od osoby nie będącej stroną w postępowaniu, a podmiot, do którego była kierowana decyzja - Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" - został zlikwidowany i nie posiada następców prawnych. Wojewoda Warmińsko - Mazurski decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2007 r. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uchylenie zakwestionowanych decyzji jest konieczne ze względu na naruszenie przez organy administracji obu instancji art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem ponownie rozpatrując sprawę nie uwzględniły one oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, czym naruszyły zasadę związania organu oceną prawną. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uprawomocnił się w dniu 21 marca 2008 r. Pismami z dnia 7 maja 2008 r. i z dnia 2 czerwca 2008 r. J. S. wezwał Prezydenta Miasta Olsztyn do wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r. i wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2008 r. Wnioskiem z dnia 23 czerwca 2008 r. J. S., powołując się na art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o wymierzenie grzywny Prezydentowi Miasta Olsztyn za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r. i niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2008 r. W odpowiedzi z dnia 4 lipca 2008 r. Prezydent Miasta wniósł o oddalenie wniosku o ukaranie organu grzywną. Podniósł, iż odpis prawomocnego wyroku z dnia 29 stycznia 2008 r., wraz z aktami administracyjnymi sprawy został przekazany do Urzędu Miasta w dniu 10 kwietnia 2008 r., a już w dniu 16 kwietnia 2008 r. akta sprawy zostały przekazane do Prokuratury Rejonowej w Olsztynie na jej żądanie i powróciły po wykorzystaniu w dniu 30 czerwca 2008 r. Rozpoznając wniosek skargę J. S. w przedmiocie wymierzenia grzywny Prezydentowi Miasta Olsztyn za niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r. w sprawie wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę o sygn. akt II OSK 2037/06 Sąd wskazał, że podstawą żądania skarżącego w niniejszej sprawie jest przepis art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd I Instancji podkreślił, że podstawą orzekania w oparciu o wskazany wyżej przepis i stosowania środków w nim przewidzianych, jest uprzednie stwierdzenie, że organ którego działania dotyczy orzeczenie Sądu, nie wykonał w całości lub w części tego orzeczenia. Nie wykonać orzeczenia Sądu w rozumieniu tego przepisu znaczy pozostawać w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie prawem przewidzianej (wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 maja 2001r., sygn. II SA 2015/00, publ. LEX nr 57180). Jeśli zatem właściwy organ administracji publicznej prowadzi, po otrzymaniu wyroku sądu administracyjnego, postępowanie i kończy je wydaniem decyzji administracyjnej, Sąd nie może wobec tego organu zastosować grzywny przewidzianej w powołanym wyżej przepisie. Wniosek strony domagającej się mimo tego wymierzenia grzywny musi być uznany za bezzasadny. Sąd I instancji wskazał, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Po wydaniu wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r., którym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia [...] października 2006 r., jak też decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2006 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2006 r. Organ pierwszej instancji (Prezydent Miasta) wszczął postępowanie administracyjne, które zakończył wydaniem decyzji z dnia [...] października 2007 r. W konsekwencji decyzja ta, jak też utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego (decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2007 r.) zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2008 r. ze względu na naruszenie przez organy administracji obu instancji art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nie uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2007 r. Sąd podkreślił, iż odstąpienie od wiążącej oceny prawnej zawartej w wydanym przez sąd wyroku nie stanowi niewykonania orzeczenia sądowego, lecz jego nieprawidłowe wykonanie. Niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu może z kolei stanowić podstawę jedynie do uchylenia decyzji, nie może natomiast skutkować ukaraniem organu grzywną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik J. S., zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie art. 154 § 1 i 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 2/ naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 kpa oraz art. 153, art. 170 i art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 3/ naruszenie art. 28 ust. 1, art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zakresie realizowania obiektu [...] 2 w Olsztynie bez dokumentów budowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano postępowanie administracyjne i sądowe prowadzone w niniejszej sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane w kontekście zrealizowania inwestycji przy ul. [...] w Olsztynie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie kasacyjne polega na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 154 § 1 i art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez "błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", albowiem wobec wydania kolejnej decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z dnia [...] lutego 1990 r. udzielającej pozwolenie na budowę 11 - to segmentowego budynku w zabudowie szeregowej, istniała - zdaniem skarżącego - podstawa do zastosowania powyższego przepisu i wymierzenia organowi grzywny. Odnosząc się do przedstawionego wyżej zarzutu należy przede wszystkim wskazać, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić w dwojaki sposób: przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pierwszy sposób naruszenia prawa materialnego polega na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego przepisu, a więc wadliwej interpretacji treści normy prawnej, wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia. Z kolei naruszenie prawa przez jego niewłaściwe zastosowanie, to kwestia prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. Właściwe skonfrontowanie okoliczności stanu faktycznego z hipotezą odnośnej normy prawnej. Wprawdzie wnoszący skargę kasacyjną, formułując zarzut wskazał na "błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" przez Sąd art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż w istocie kwestionuje on dokonaną przez sąd interpretację tego przepisu. Zdaniem skarżącego, ponowne wydanie przez organ administracji niekorzystnej dla niego decyzji, w sytuacji uchylenia przez sąd poprzedniej decyzji, uzasadniało zastosowanie dyspozycji cyt. wyżej przepisu. Nie sposób zgodzić się z przedstawionym wyżej stanowiskiem. Stosownie do brzmienia art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny". Jest poza sporem, że uwzględnienie przez sąd wniesionej w trybie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi może mieć miejsce wyłącznie w przypadku stwierdzenia przez sąd: - niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, - bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Żadna z przedstawionych wyżej przesłanek nie zaistniała w niniejszej sprawie. Należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie organy - po wydaniu wyroku uchylającego poprzednią decyzję - pozostawały w bezczynności. Jest poza sporem, że sprawa została ponownie rozpoznana przez organy administracji pierwszej i drugiej instancji i zakończona wydaniem decyzji, następnie kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Zastosowanie przewidzianej w art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi grzywny może mieć miejsce wówczas, gdy po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, organy administracji pozostają w bezczynności i to z przyczyn zależnych od nich. Zatem, skoro organy pierwszej i drugiej instancji wydały decyzje, których rozstrzygnięcie - zdaniem skarżącego - nie uwzględnia stanowiska sądu, wyrażonego w wyroku uchylającym poprzednią decyzję, to zgodzić się należy z oceną wyrażoną w zaskarżonym wyroku, iż nie może to skutkować ukaraniem go grzywną na podstawie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153, art. 170 i art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to wskazać należy, że jest on niezasadny ponieważ nierespektowanie oceny prawnej zawartej w wyroku sądu może być zwalczane w drodze postępowania instancyjnego i stanowić podstawę uchylenia tego rodzaju decyzji (por. post. NSA z 25.05.2001 r., V SA 354/01 - ONSA 2002, nr 3, poz. 117). Za nieuzasadnione należy również uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów ustawy Prawo budowlane. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał jako naruszone przepisy art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 kpa oraz art. 28 ust. 1, art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie stanowiskiem, podstawą zarzutów kasacyjnych może być naruszenie wyłącznie takich przepisów, które stosował albo miał zastosować Sąd. Tezę tę potwierdzają zwłaszcza poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 31 maja 2004 r., sygn. FSK 103/04, w którym stwierdzono wprost, że "zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, formułowane muszą być z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd" (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 541). Podobne poglądy odnaleźć także można w wyroku tegoż Sądu z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. FSK 121/04, w którym zauważono, że "skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa zastosowanego przez Sąd" (ONSAiWSA z 2004 r., Nr 1, poz. 11). Tym samym więc, jak przesądzono w tym orzeczeniu, wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu niestosowanego czyni zgłoszony zarzut nieskutecznym. Skoro więc wskazane wyżej przepisy nie mogły znaleźć zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toteż Sąd I instancji nie mógł im uchybić przy podejmowaniu zaskarżonego wyroku. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na zasadzie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.