II SA/Kr 132/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2011 r. sprawy ze skargi I.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 20 października 2004 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] października 2004 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania I.M. od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...] ustalającej na wniosek G.T. warunki zabudowy działki nr 1 w Z. na cele realizacji jednorodzinnego domu mieszkalnego oraz urządzeń budowlanych na działkach sąsiednich, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust.1, art. 54 ust. 1, art. 52 ust 1-2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że decyzja Wójta Gminy J. ustalająca na wniosek G.T. warunki zabudowy działki nr 1 w Z. na cele realizacji jednorodzinnego domu mieszkalnego oraz urządzeń budowlanych na działkach sąsiednich została wydana wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. w trybie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, po wykonaniu analizy nakazanej przepisem art. 53 ust. 3 (w związku z art. 64 ust. 1) i sprawdzeniu warunków określonych przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od decyzji - w prawem zakreślonym terminie - odwołała się I.M. domagając się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że jest "współwłaścicielką" nieruchomości będącej przedmiotem wniosku G.T. , bowiem przed Sądem Rejonowym w N. toczy się postępowanie o dział spadku po zmarłych J.D. i W.D. . I.M. twierdzi, że w skład masy spadkowej wchodzi również działka nr 1 , a zatem uważa się za współwłaścicielkę tej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło, że z przedstawionych przez skarżącą dowodów, a to postanowień Sądu Rejonowego w N. z dnia 4 lutego 1998 r. sygn. [...] z dnia 4 marca 2004 r. sygn. [...] nie wynika wprost, że przedmiotem postępowania o dział spadku jest również działka nr 1 w Z. , będąca przedmiotem wniosku G.T. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do przepisów art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o warunki zabudowy nie zawiera żadnych informacji o stanie prawno-własnościowym nieruchomości planowanej do zabudowy. Nadto ustawa stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek "inwestora", który nie jest obowiązany do legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością. Również żadnych informacji o stanie prawnym nieruchomości nie zawiera - według przepisu art. 54 ustawy - także sama decyzja. W świetle powyższego, nawet w przypadku, gdyby istotnie w skład masy spadkowej po zmarłych J.D. i W.D. wchodziła działka nr 1 i gdyby istotnie uczestnictwo w spadku dotyczyć miało również I.M. - nie ma to żadnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy, a w szczególności nie mogłoby być przeszkodą w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, o które zwrócił się wnioskodawca G.T. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] października 2004 r., znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I.M. podnosząc, iż decyzje organów obydwu instancji są niesłuszne. W ocenie skarżącej inwestor G.T. nie ma prawa do dysponowania nieruchomością, której dotyczy zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji. Współwłaścicielką tej nieruchomości jest natomiast skarżąca, jak w ocenie skarżącej wynika to z załączonego postanowienia sądowego. W tym stanie rzeczy I.M. wniosła o uchylenie wydanych decyzji i umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy odniósł się do stanowiska skarżącej, podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentacją na uzasadnienie swojego stanowiska oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] października 2004 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...] ustalającą na wniosek G.T. warunki zabudowy działki nr 1 w Z. na cele realizacji jednorodzinnego domu mieszkalnego oraz urządzeń budowlanych na działkach sąsiednich. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga – złożona w ustawowym terminie - jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż wskazanych przez stronę skarżącą, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo, a w takim właśnie zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)). Stanowisko organu odwoławczego przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę jest w zakresie odpowiedzi na zarzuty podnoszone przez skarżącą - w ocenie sądu zasadne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Dla uchylenia decyzji na podstawie wyjaśnianego przepisu nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582). Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego należy traktować pozbawienie strony postępowania czynnego udziału w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność nieuczestniczenia przez stronę bez jej winy w tym postępowaniu. Stosownie do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Tak więc od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, w tym również wszystkie pisma doręczane winy być temu pełnomocnikowi, a nie stronie. Stanowi o tym art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W orzecznictwie i piśmiennictwie panuje zgodne przekonanie, że brak udziału pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym powinien być traktowany na równi z brakiem udziału strony, a tym samym pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Doręczenie pisma stronie, jeśli działa ona przez ustawowego przedstawiciela lub ustanowiła pełnomocnika, jest bezskuteczne (postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., II GSK 509/10, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., I SA/Wr 2401/97, LEX nr 40694, wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1998 r., III SA 1597/96, LEX nr 35482, wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., SA/Wr 875/86, publ.: ONSA z 1987 r., nr 1, poz. 13, M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., C. Martysz: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Z akt administracyjnych wynika, że w toku postępowania administracyjnego I.M. udzieliła adwokatowi Z.R. pełnomocnictwa do zastępstwa w przedmiotowej sprawie w postępowaniach administracyjnych (k. [...]). Tymczasem organy administracji kierowały pisma i decyzje wydawane w sprawie bezpośrednio do I.M. z pominięciem jej pełnomocnika. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżąca I.M. cofnęła pełnomocnictwo udzielone adwokatowi Z.R. . W tym stanie rzeczy obowiązkiem organów było doręczanie wydanych w sprawie rozstrzygnięć pełnomocnikowi skarżącego. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że zarówno zaskarżona decyzja SKO w N. , jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zostały doręczone pełnomocnikowi skarżącego. Wynika to ze znajdujących się w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru oraz rozdzielników decyzji obydwu instancji. Organy pomijając udział pełnomocnika skarżącego w postępowaniu administracyjnym naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 3 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodatkowo należy podkreślić, że według art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym kontekście należy uznać, że każdemu przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, przy uwzględnieniu okoliczności, iż interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie w normach prawa materialnego. Należy zatem przyjąć, że art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidujący obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zapewnia ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także może stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania ich interesu prawnego w każdym indywidualnym przypadku w zależności od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 26.06.1998 r., I SA/Lu 684/97, niepublikowane). Obowiązek zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczy również postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 24.09.1998 r., IV SA 1727/96, LEX nr 45723). Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze organy administracji obowiązane były ustalić nie tylko katalog podmiotów, mających tytuł prawny do tych nieruchomości, lecz również zapewnić im udział w postępowaniu administracyjnym uwzględniając treść art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. z 1989 r., nr 30, poz. 163 ze zm.), zgodnie z którym podstawę m.in. planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków jest zatem urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z akt sprawy wynika, że J.D., nie żyje od 1993 r. (k. [...]). Tymczasem mimo to organ odwoławczy skierował i wysłał swoją decyzję do J.D. . Na marginesie należy dodać, że z adnotacji pocztowej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynika, że J.D. odebrał decyzję osobiście. Organ odwoławczy dysponował dołączonym do odwołania I.M. postanowieniem Sądu Rejonowego w N. z dnia 4 lutego 1998 r. [...], z którego wynika, ze J.D., zmarł w dniu 26 maja 1993 r. Nie można także uznać, że decyzja organu drugiej instancji została doręczona J.P. . Z adnotacji poczty na kopercie zawierającej decyzję organu drugiej instancji, która została skierowana do J.P. wynika, że adresat był nieznany pod wskazanym adresem. Z akt sprawy – zwłaszcza ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomień o wszczęciu postępowania wynika, że J.P. odbierał pisma pod adresem: [...]. Tymczasem decyzję organu drugiej instancji skierowano na adres: [...] i pod tym adresem jej nie doręczono. Organ drugiej instancji powinien był w tym stanie rzeczy podjąć czynności zmierzające do ustalenia prawidłowego adresu J.P. i na ten adres doręczyć mu decyzję. Należy zasygnalizować, iż w aktach sprawy brakuje wypisów z ewidencji gruntów i budynków. Nie ma też żadnych uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że J.P. zmienił adres zamieszkania w toku postępowania. Wprawdzie zgodnie z treścią art. 41 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu, a w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny, to jednak zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem organ administracji państwowej ma obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. pouczenia strony o treści art. 41 k.p.a., a w konsekwencji doręczenie na dotychczasowy adres bez uprzedniego pouczenia strony o jej obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu nie może zostać uznane za skuteczne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2006 r., VI SA/Wa 1756/05, LEX nr 193350, wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., I OSK 43/05, LEX nr 194724, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 wrzesnia 2004 r., II SA 2788/03, LEX nr 173973, wyrok NSA z dnia 14 września 2001 r., V SA 545/01, LEX nr 121800). Jeżeli organ uzyskał informację, że adres, pod który wysyłana jest korespondencja, nie jest prawidłowy i doręczenie korespondencji nie nastąpiło do rąk własnych adresata lub domownika, który podjął się przekazania zainteresowanemu przesyłki, nie było podstaw do stosowania przy doręczaniu decyzji przepisów o doręczeniu zastępczym (art. 44 k.p.a.) ani uznania, że strona zaniedbała powiadomienia organu o zmianie miejsca zamieszkania (art. 41 k.p.a.) – wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2004 r., I SA 2341/02, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 2, poz. 41. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że strony postępowania nie były pouczane o treści art. 41 k.p.a. W konsekwencji należy stwierdzić, że wobec niedoręczenia decyzji drugiej instancji J.P. naruszona została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Naruszenie to będące podstawą wznowienia postępowania administracyjnego skutkuje koniecznością uchylenia decyzji organu drugiej instancji. Naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu dopuścił się również organ pierwszej instancji, a uchybienie to zaakceptował organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 106 § 2 k.p.a. na organie załatwiającym sprawę, który zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska, ciąży obowiązek powiadomienia o tym stron postępowania. Z akt sprawy, a zwłaszcza pisma z dnia 31 grudnia 2003 r. (k. [...]) oraz pisma z dnia 20 maja 2004 r. wynika, że organ pierwszej instancji zwracając się do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. , Starosty Powiatowego w N. , Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w K. , Wojewody , Zarządu Powiatu N. oraz Marszałka Województwa o zajęcie stanowiska, nie powiadomił o tym stron postępowania. W tym stanie rzeczy w istotnej części postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji strony bez własnej winy nie brały udziału. Stwierdzenie tego uchybienia obliguje sąd do uchylenia decyzji obydwu instancji. Dodatkowo należy wskazać również na uchybienia organów uzgadniających, które także nie doręczyły swoich postanowień stronom postępowania. Wskazać wreszcie należy na wadliwość uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynikającą z jego niekompletności. Organ odwoławczy rozpatrujący po raz drugi sprawę administracyjną jest obowiązany – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia, a następnie odnieść się do zarzutów odwołania. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji koncentruje się wyłącznie na odpowiedzi na zarzuty odwołującej się, a tym samym nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienia zaskarżonej decyzji z powodu jego niekompletności nie można więc uznać za prawidłowe, pomimo że stanowisko organu odwoławczego w zakresie odpowiedzi na zarzuty podnoszone przez skarżącą jest zasadne, gdyż fakt nielegitymowania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości nie ma znaczenia na etapie ustalania warunków zabudowy, w tym zwłaszcza nie uzasadnia umorzenia postępowania w sprawie. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy może złożyć każdy, niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości (zob. zachowujące aktualność wyroki NSA z dnia 28 stycznia 1998 r., IV SA 661/96, LEX nr 4574; z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2343/97, LEX nr 44150; z dnia 13 czerwca 2000 r., II SA/Gd 1034/98, LEX nr 44251). Z tych powodów – obok wyżej wskazanych związanych z niezagwarantowaniem w postępowaniu zasady czynnego udziału stron poprzez niedoręczenie decyzji zapadłych w sprawie pełnomocnikowi inwestora - Sąd dostrzegając, że zaskarżona decyzja jest wadliwa ze względu na jej uzasadnienie, stwierdził podstawę do uchylenia decyzji organu drugiej instancji również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji argumentacji wykazującej, że rozpoznał po raz drugi przedmiotową sprawę administracyjną, a ograniczył się wyłącznie do odpowiedzi na zarzut odwołania, co nadaje zaskarżonemu rozstrzygnięciu charakter rozstrzygnięcia dowolnego, a przynajmniej przedwczesnego. Tym samym organ odwoławczy naruszył zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej, zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i zasadę przekonywania stron o zasadności podjętego rozstrzygnięcia wyrażone w art. 7, art. 15 i art. 11 k.p.a., oraz sprecyzowane w treści art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organy obydwu instancji pomijając udział pełnomocnika skarżącego w postępowaniu administracyjnym naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie decyzji obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż postępowanie w sprawie obarczone istotną wadą uzasadniającą jego wznowienie nie może być konwalidowane wyłącznie przez organ odwoławczy. Inwestor – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności – ma prawo ma prawo brać czynny udział w postępowaniu w obydwu instancjach. Z tego względu organy w niniejszej sprawie zobowiązane są w dalszym toku postępowania zapewnić udział w postępowaniu w obydwu instancjach pełnomocnikowi skarżącej, o ile dotychczasowe pełnomocnictwo pozostanie nadal aktualne. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Uwzględniając rodzaj wskazanych wyżej popełnionych przez organy uchybień o charakterze procesowym, sąd nie znalazł podstaw do zawarcia w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania innych niż te wyżej podniesione, a koncentrujące się na konieczności zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu i wyjaśnianiu motywów podejmowanych rozstrzygnięć zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W takim stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy – wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne.