II OSK 1750/11

Dnia 25 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 2288/10 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2010r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2288/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy Starosta Przasnyski decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. J. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o pomieszczenie kotłowni ze składem opału oraz budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w P. Z. B. wnioskiem z dnia 21 czerwca 2010 r. wystąpił do Starosty Powiatowego w Przasnyszu o wznowienie postępowania dotyczącego w/w decyzji i wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych. Starosta Przasnyski decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty Przasnyskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] (błędnie określono datę wydania decyzji, powinno być: decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r.). Zdaniem Starosty Z. B. nie miał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Następnie Starosta Przasnyski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją Starosty Przasnyskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. (powinno być: [...] kwietnia 2010 r.). Starosta Przasnyski decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji nr [...] Starosty Przasnyskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. (powinno być [...] kwietnia 2010 r.), wskazując, że z przedłożonej dokumentacji projektowej wynika, że obszar oddziaływania projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego i budowy budynku gospodarczego zostały na projekcie zagospodarowania działki usytuowane stosownie do § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nieruchomość oznaczona nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów usytuowanych na działce o nr [...] położonej w P. Ponadto stosownie do § 1 ust. 4 ww. rozporządzenia usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3 powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. B. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty Przasnyskiego z dnia [...] października 2010 r. odmawiającą, we wznowionym postępowaniu - uchylenia decyzji Starosty Przasnyskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. J. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego i budowę budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że instytucja wznowienia postępowania umożliwia uchylenie decyzji ostatecznych w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a i wyjaśnił pojęcie strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz § 12 wcześniej powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wskazał też, że z projektu zagospodarowania działki wynika, iż rozbudowa budynku mieszkalnego nastąpi 11m od granicy z działką skarżącego, a budowa budynku gospodarczego 4m od tej granicy. Inwestycje te nie wprowadzają zatem żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego, tym samym nieruchomość o nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że skarżący nie jest stroną tego postępowania. Odpowiadając na zarzuty zgłoszone odnośnie rozgraniczenia nieruchomości nr ew. [...] i [...] organ podał, że sprawy te rozstrzygane są przez sąd powszechny. Poza tym z informacji Burmistrza Przasnysza wynika, że Z. B. nie występował w 2010 r. z takim wnioskiem (pismo z dnia 6 października 2010 r.), a Sąd Rejonowy w Przasnyszu Wydział I Cywilny postanowieniem z dnia [...] stycznia 2000 r. sygn. akt [...] umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego wniósł Z. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę Z. B. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że postępowanie wznowieniowe zakończone decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę jakkolwiek jest postępowaniem prowadzonym w nowej sprawie, to nie zmienia się jego zasadniczy przedmiot – co oznacza – że badanie przymiotu strony w tym postępowaniu – co do zasady - podlega regułom określonym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy, a więc tak jak w postępowaniu zwyczajnym. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast obszarem oddziaływania obiektu, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu stosownie do treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą – między innymi - przepisy rozporządzeń wykonawczych, a zatem przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane, zawierające określenie odległości, jakie obowiązany jest zachować inwestor przy wznoszeniu określonych obiektów lub urządzeń budowlanych. Z treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika więc, że pojęcie interesu prawnego w sprawach o pozwolenie na budowę ustawodawca oparł na przepisach materialnego prawa administracyjnego, a nie regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności. W ocenie Sądu, w toku prowadzonego postępowania skarżący nie podważył przyjętego przez organy ustalenia, że jego nieruchomość nr ew. [...] pozostaje poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Z projektu budowlanego wynika bowiem jednoznacznie, że rozbudowa budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr ew. [...] ma nastąpić w odległości 11 m od granicy z działką skarżącego, natomiast budowa budynku gospodarczego w odległości 4 m od tejże granicy. Wprawdzie skarżący podnosił, że granica miedzy ww. działkami nie jest prawnie przeprowadzona, tym niemniej z ustaleń organów wynika, że obecnie nie toczy się ani postępowanie o rozgraniczenie ww. nieruchomości. Dlatego też, skoro inwestor złożył zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nr ew. [...] na cele budowlane, powołując się na stan prawny wynikający z KW [...] oraz (notarialne) pełnomocnictwo współwłaściciela działki nr [...], to organ nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę, tylko dlatego, że w ocenie skarżącego przebieg granicy nie został prawnie ustalony. Zdaniem Sądu przymiot strony skarżącego, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie mógł być w niniejszej sprawie wyprowadzony z domniemanego zbliżenia planowanej inwestycji do granicy z działką nr [...] z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd nie podzielił również zarzutu skargi odnośnie uniemożliwienia skarżącemu działania w sprawie poprzez odmowę udostępnienia akt. Z pisma Starosty Powiatowego w Przasnyszu z dnia 14 września 2010 r. wynika bowiem, że w dniu 13 września skarżącemu udostępniono do wglądu akta, udzielono wyczerpujących informacji oraz pouczono o możliwości wniesienia ewentualnych uwag i wniosków w sprawie. Ponadto, nawet jeśli doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., to nie stanowi ono automatycznie podstawy do uchylenia decyzji, jeśli nie towarzyszy mu takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego rozwijających zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i zapewniających jej realizację, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a takich Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r. wniósł Z. B. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną wykładnię: a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten umożliwia nie przyznanie Z. B. (właścicielowi nieruchomości sąsiedniej) statusu strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego i budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w P. mimo, że jeden z ww. budynków po budowie położony jest w odległości poniżej 3 m od istniejącej na gruncie granicy między nieruchomościami Z. B. od przebiegu granicy przyjętego przez organ; b) art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., przez przyjęcie, iż ustalając strefę oddziaływania obiektu stosuje się bliżej nieokreślone pojęcie granicy i to zdefiniowanej w sposób odmienny niż to wynika z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), który przez granicę rozumie zespół punktów utrwalonych na gruncie znakami granicznymi. W konsekwencji przyjęta linia jako granica nie odpowiada ani przebiegowi granicy na gruncie ani też przebiegowi granicy w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że skarżący, który powinien być stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego i budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w Przasnyszu, nie brał udziału w tym postępowaniu, a organ nie uchylił decyzji wydanej bez jego udziału; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Z. B. nie miał możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 § 1 k.p.a., mimo że nie zachodziły okoliczności przewidziane w § 2 tego przepisu. Pominięto także wnioski dowodowe przez niego zgłoszone dotyczące przebiegu granicy o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógł zostać uzupełniony; c) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niedopuszczenie dowodu z dokumentów na okoliczność przebiegu granicy między działkami skarżącego inwestora co mogło i miało wpływ na wadliwość rozstrzygnięcia Sądu I instancji polegającego na oddaleniu skarg, mimo że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Rozgraniczenie nieruchomości a więc ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami regulują przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przeprowadzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości należy do obowiązków właścicieli nieruchomości, gdyż ustalenie granic nieruchomości leży w ich interesie. Dla wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy złożyć pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadaniu takiego prawa, co wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej ani organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do kontrolowania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, ani ustalania czy w danym przypadku było przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. Wątpliwości stron w tym zakresie, nie mogą stanowić przeszkody w wydaniu pozwolenia na budowę ani przesłanki do wstrzymania takiego postępowania, chyba że toczy się aktualnie postępowanie rozgraniczeniowe, którego wynik mógłby podważyć złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jest nietrafny, bowiem z faktu, iż skarżący uważa, że granica pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] ma inny przebieg, niż przyjęły to organy w decyzji o pozwoleniu na budowę, czego nie wykazał żadnymi dowodami, nie wynika jeszcze, że zostały naruszone ww. przepisy przez błędną ich wykładnię. Pismo procesowe z dnia 2 października 2012 r. przesłane przez Z. B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego ani załączone do niego dokumenty, nie podważają tego stanowiska. Wątpliwości co do przebiegu granicy w niniejszej sprawie, mogą jedynie świadczyć o istniejącym pomiędzy stronami sporze granicznym, który należy rozstrzygnąć w oparciu o przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym decyzją Nr [...] Starosty Przasnyskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz materiałami, na podstawie których projekt ten sporządzano, nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) w związku z tym nie przysługuje mu przymiot strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym Z. B. nie może mieć również przymiotu strony we wznowionym postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak słusznie przyjęły organy i sąd kontrolujący decyzję. Nie znajduje tak więc uzasadnienia zarzut zamieszczony w pkt IIa skargi kasacyjnej. Poza tym należy zauważyć, że postępowanie administracyjne zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznawia się jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym przypadku trudno mówić o braku własnej winy skarżącego, skoro niebranie udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, mogło być następstwem nieprzeprowadzenia we właściwym czasie postępowania rozgraniczeniowego, skutkiem czego jest brak przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt IIb i c również nie mają usprawiedliwionych podstaw, bowiem wznowione postępowanie administracyjne o wydanie pozwolenia na budowę, nie jest właściwym do wyjaśniania wątpliwości skarżącego związanych z przebiegiem granicy pomiędzy działkami. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów we wznowionym postępowaniu administracyjnym ani przed Sądem, które by mogły podważyć prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestora – M. J., ani że przyjęte przez organ w decyzji o pozwoleniu na budowę granice działek są niewłaściwe. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania przed sądem (art. 3, art. 106 § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.) w związku z wymienionymi tam przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego są gołosłowne, gdyż niewystarczające jest to, że zdaniem skarżącego "zebrany w sprawie przez organy materiał dowodowy jest niewystarczający i budzący wątpliwości". Zakres przedmiotowy postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, czy też zakres wznowionego postępowania w tej sprawie, jest ściśle określony przepisami pod względem przedmiotowym i właściwości organów i nie ma tu miejsca na wyjaśnianie sporów granicznych pomiędzy stronami, do czego są powołane inne organy w innym trybie i w innym postępowaniu. Nie było więc żadnych podstaw aby Sąd pierwszej instancji orzekł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Odwoływanie się organów w postępowaniu wznowieniowym do decyzji nr [...] Starosty Przasnyskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] uznano za oczywistą omyłkę, gdyż w przedstawionych aktach administracyjnych znajduje się jedynie decyzja nr [...] Starosty Przasnyskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] odpowiadająca swą treścią decyzji, na którą powołują się organy prowadzące postępowanie wznowieniowe, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.