III SA/Wr 103/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Ewa Zawal po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 8 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenie opłaty abonamentowej i zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, sposobu pobierania tych opłat i określenia wysokości opłaty dodatkowej I. stwierdza nieważność § 8 ust. 4 zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała w części w jakiej stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wojewoda D. – powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142. poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a.") – wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłat abonamentowych i zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, sposobu pobierania tych opłat i określenia wysokości opłaty dodatkowej. Organ nadzoru zarzucił: - istotne naruszenie art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.d.p.") oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i wniósł o: a) stwierdzenie nieważności § 8 ust. 4 zaskarżonej uchwały, b) zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska W. ustaliła m.in. strefę płatnego parkowania we W., wysokość opłat za parkowanie w tej strefie oraz wysokość opłaty dodatkowej. Skarżący zauważył, art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. wprowadza generalny obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania, przez korzystających z tej kategorii dróg. Zakres podmiotowy zwolnień z takkego obowiązku określa art. 13 ust. 3 u.d.p.. W art. 13b ust. 1 i ust. 2 sprecyzowano, że "opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu. w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Ustalenie strefy płatnego parkowania nie ma charakteru obligatoryjnego, bowiem strefa ta może zostać ustalona – na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach – przez radę gminy (miasta) (art. 13 ust. 3 u.d.p.). Jednocześnie art. 13 ust. 4 u.d.p. wskazuje, że rada gminy, ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1u.d.p. Dodatkowo art. 13 ust. 5 u.d.p. – określając sposób ustalania wysokości opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. – stanowi, że "stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca parkowania. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20 % za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę parkowania. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny parkowania nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania". Istotnym jest, że niewykonanie obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w ustanowionej przez radę gminy (miasta) strefie płatnego parkowania powoduje określone ustawą konsekwencje. Według art. 13f ust. 1 u.d.p., za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową", przy czym wysokość opłaty dodatkowej oraz sposób jej pobierania (stosownie do dyspozycji art. 13f ust. 2 u.d.p.) określa rada gminy (miasta), z tym jednak zastrzeżeniem, że maksymalna jej wysokość nie może przekroczyć 50 zł. Ustawa nie definiuje okoliczności składających się na "nieuiszczenie opłaty za parkowanie". Powołane przepisy u.d.p. zakreślają granice uchwałodawczych kompetencji rady gminy (miasta) związanych z obowiązkiem określonym w art. 13 ust. 1 pkl 1 u.d.p. Organ stanowiący gminy został zatem upoważniony do ustalenia zarówno wysokości opłat za parkowanie w wyznaczonej przez siebie strefie płatnego parkowania, jak i wysokości oraz sposobu pobierania opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p. Mając na względzie treść art. 13f ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., organ nadzoru podkreślił, że opłata dodatkowa dotyczy przypadków niewykonania obowiązku, określonego w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d .p., a więc nieuiszczenia (niezapłacenia) opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania ustalonej przez radę gminy (miasta). Organ stanowiący gminy, realizując normę kompetencyjną określoną w art. 13 f ust. 2 u.d.p., powinien ustalić wyłącznie wysokość opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie oraz sposób jej pobierania. Tymczasem Rada Miejska W. w § 8 ust. 4 uchwały postanowiła: "Nie wyłożenie abonamentu, identyfikatora "O", wydruku z parkometru wewnątrz pojazdu za przednią szybą lub nie naklejenie identyfikatora "T" wewnątrz pojazdu na przedniej szybie, w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz, zostanie potraktowane, jako niewniesienie opłaty za parkowanie". W § 10 ust. 1 uchwały postanowiono: "Ustala się opłatę dodatkową za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania w wysokości 50 zł". Zdaniem organu nadzoru, w § 8 ust. 4 uchwały Rada Miejska W. rozszerzyła ustawowy obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej. Zdarzenia czy okoliczności faktyczne wskazane w § 8 ust. 4 uchwały zostały bowiem zrównane pod względem skutków prawnych z faktem nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania. Tym samym niewyłożenie abonamentu, identyfikatora "O", wydruku z parkometru wewnątrz pojazdu za przednią szybą lub nienaklejenie identyfikatora "T" wewnątrz pojazdu na przedniej szybie, w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz, skutkować będzie określoną sankcją finansową w postaci obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej w wysokości 50 zł. Wojewoda D. zaakcentował, że ustawodawca zdefiniował obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, wiążąc go wyłącznie ze stanem faktycznym polegającym na nieuiszczeniu opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Mając na względzie jasno zakreślone granice regulacji wynikającej z art. 13f ust. 2 u.d.p., nie można zaakceptować regulacji przyjętej w § 8 ust. 4 uchwały, ustanawiającej obowiązek ponoszenia "opłaty dodatkowej" z tytułu nieprawidłowego umieszczenia potwierdzenia uiszczenia opłaty za parkowanie. Zdaniem organu nadzoru należy podzielić stanowisko, wedle którego "rada gminy (miasta) nie może wprowadzać aktem prawa miejscowego przesłanek prawnych do przepisów ustawy, które nie zostały w niej przewidziane. Przesłankę ustawową do obciążania podmiotów opłatą dodatkową stanowi stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty parkingowej, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia, bądź nie, dowodu opłaty (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 września 2010 r. (III SA/Wr 428/10, CBOSA, www.orzeczcnia.nsa.gov.pl). Zasada legalizmu określona w art. 1 Konstytucji RP obliguje organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta w powiązaniu z treścią art. 94 Konstytucji RP wyznacza także granice prawotwórczej działalności organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty prawa miejscowego, jako akty kształtujące, częstokroć w sposób bezpośredni, sytuację prawną adresatów ich norm, powinny zakresem regulacji odpowiadać zakresowi upoważnienia ustawowego z poszanowaniem norm wynikających z aktów prawnych wyższego rzędu, w tym przepisów aktu upoważniającego. Regulacja prawna podjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej jak i będąca skutkiem domniemania uprawnień prawodawczych jest kwalifikowana jako naruszająca prawo w sposób istotny. Zdaniem organu nadzoru, w opisanym przypadku Rada Miejska W. – akceptując treść § 8 ust. 4 uchwały – przekroczyła zakres delegacji ustawowej określonej w art. 13f ust. 2 u.d.p., a więc dopuściła się istotnego naruszenia prawa, co musi prowadzić do stwierdzenia nieważności objętego skargą postanowienia uchwały. W odpowiedzi na skargę organ stanowiący wniósł o: 1. oddalenie skargi w całości, 2. obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. Rada Miejska W. nie podzieliła stanowiska Wojewody D., podkreślając, że przy ustalaniu strefy płatnego parkowania była uprawniona – na podstawie art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. – do określania sposobu pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., czemu dała wyraz w tytule uchwały. Przez pojęcie "sposób" należy w ocenie strony przeciwnej rozumieć formę, zasadę czy też ogół czynności technicznych umożliwiających osiągnięcie celu w postaci dokonania opłaty za parkowanie w strefie (za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 30 kwietnia 2008 r., II SA/Sz 159/2008). W pojęciu "ustalenie sposobu pobierania opłaty" mieści się zatem umieszczenie biletu za przednią szybą. Temu wymogowi odpowiada regulacja § 8 ust. 4 uchwały. Według organu stanowiącego, tylko spełnienie obu wymogów uiszczenia opłaty, tj. zapłata należności i umieszczenie biletu za przednią szybą, wywołuje skutek w postaci uiszczenia opłaty. Za takim pojmowaniem kompetencji rady, określonych ustawą o drogach publicznych, przemawia w ocenie strony przeciwnej przewidziana także ustawą o drogach publicznych instytucja egzekucji administracyjnej opłat nieuiszczonych (art. 40d u.d.p.). Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954 ze zm.) przewiduje bowiem uprawnienie dla zobowiązanego do wnoszenia zarzutów. Obliguje to organy egzekucyjne do prowadzenia postępowania, w toku którego zarzuty są rozpatrywane przez organ, a co za tym idzie do poczynienia prawdziwych ustaleń faktycznych w sprawie parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty parkingowej. Z uwagi na wskazywaną regulację, jeżeli nawet doszło do "wyjścia" przez Radę Miejską W. ponad granice ustawowego upoważnienia, to zdaniem strony przeciwnej uchybienie to nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Skoro zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności przepisu dotkniętego tą wadą, to brak tej przesłanki pozwala na pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego przepisu. Podnosząc te okoliczności, strona przeciwna wskazała na skutki finansowe wiążące się z przyjęciem przez sąd, że doszło do istotnego naruszenia przez Radę Miejską W. obowiązującego prawa przy wydaniu zaskarżonej uchwały. Jeżeli sąd stwierdziłby nieważność postanowień § 8 ust. 4 uchwały, to zachodziłoby potencjalne zagrożenie konieczności zwrotu z budżetu Miasta kwot pobranych tytułem opłaty dodatkowej za okres od dnia wejścia w życie kwestionowanego przepisu. Zwrot ten musiałby nastąpić, pomimo że doszło do skorzystania przez kierujących pojazdami z "usług" udostępnienia miejsca na drodze publicznej w postaci zagwarantowania możliwości parkowania pojazdu. Organ stanowiący podkreślił, że wprowadzenie uchwały nr [...] oznacza skorzystanie przez organ gminy z instrumentu zarządzania ruchem drogowym, jakim są płatne miejsca wyznaczone w strefach ścisłych centrów miast dla potrzeb parkowania pojazdów. Jest to instrument wymuszający rotację pojazdów na miejscach parkingowych. Wadliwe funkcjonowanie tego instrumentu może doprowadzić do paraliżu komunikacyjnego w centrum miasta. Jedynie skuteczne egzekwowanie od kierujących pojazdami obowiązku wnoszenia opłat za parkowanie pozwala na korzystanie z tego instrumentu zarządzania ruchem na drogach publicznych. Okoliczności te uzasadniają dodatkowo – zdaniem strony przeciwnej – twierdzenie, że naruszenie prawa przez Radę Miejską W., o ile w ogóle nastąpiło, nie miało cech rażącego naruszenia prawa. Organ, który podjął uchwałę był oczywiście właściwy w sprawie jej podjęcia oraz istniała podstawa prawna dla jej podjęcia przez ten organ, zaś § 8 ust. 4 uchwały nie godzi w prawa i wolności obywatelskie gwarantowane przez Konstytucję RP. Przywołane okoliczności uzasadniają – według organu stanowiącego – wniosek o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną uchwałę według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do konkretnej sprawy. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Rada Miejska W. – powołując się na art. 18 ust. 5 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 i 4, art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p. – podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłat abonamentowych i zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, sposobu pobierania tych opłat i określenia wysokości opłaty dodatkowej. W kwestionowanym przez organ nadzoru § 8 ust. 4 uchwały postanowiono, że "Nie wyłożenie abonamentu, identyfikatora "O", wydruku z parkometru wewnątrz pojazdu za przednią szybą lub nie naklejenie identyfikatora "T" wewnątrz pojazdu na przedniej szybie, w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz, zostanie potraktowane, jako niewniesienie opłaty za parkowanie". Kompetencje do takiego unormowania organ stanowiący wywiódł z art. 13f ust. 2 u.d.p., który upoważnia radę gminy (radę miasta) do określenia wysokości opłaty dodatkowej (za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania – art. 13 ust. 1 u.d.p.) oraz sposobu jej pobierania. Zdaniem organu stanowiącego, regulacja przyjęta w § 8 ust. 4 uchwały mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego rady gminy (rady miasta) do określenia sposobu pobierania opłaty dodatkowej, gdyż przez "sposób" należy rozumieć "formę, zasadę czy też ogół czynności technicznych umożliwiających osiągnięcie celu w postaci dokonania opłaty za parkowanie w strefie (za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 30 kwietnia 2008 r., II SA/Sz 159/2008). W pojęciu "ustalenie sposobu pobierania opłaty" mieści się zatem umieszczenie biletu za przednią szybą. Temu wymogowi odpowiada właśnie regulacja § 8 ust. 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W.. Odnosząc się do zapatrywania organu stanowiącego, należy przede wszystkim zauważyć, że w zakresie upoważnienia ustawowego (art. 13f ust. 2 u.d.p.) do określenia "sposobu pobierania opłaty" za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania nie mieści się nałożenie przez Radę Miejską W. na parkujących obowiązku wyłożenia abonamentu, identyfikatora "O" lub wydruku z parkometru za przednią szybą wewnątrz pojazdu, którego niewykonanie "zostanie potraktowane, jako niewniesienie opłaty za parkowanie", a więc pod rygorem pobrania opłaty dodatkowej (art. 13f ust. 1 u.d.p.). W rozumowaniu organu stanowiącego doszło do nieprawidłowego utożsamienia "sposobu pobierania opłaty", a więc sposobu spełnienia świadczenia pieniężnego przez parkującego, z dowodami (w postaci biletu, abonamentu czy też wydruku z parkometru), które mogą służyć do wykazania uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Ustalenie sposobu pobierania opłaty, który po stronie parkującego stanowi sposób spełnienia świadczenia pieniężnego, może bowiem polegać np. na określeniu, że opłatę za parkowanie należy uiścić gotówką do rąk osoby upoważnionej przez zarządcę drogi, na wskazaniu rachunku bankowego, na który miałaby być przelana kwota, na wydzieleniu odpowiednich automatów (parkometrów) przyjmujących takie opłaty, na oznaczeniu placówek handlowych, w których można wykonać zobowiązanie pieniężne z tytułu płatnego parkowania czy też na dokonaniu zapłaty przez Internet. "Sposobem pobierania opłaty", a więc sposobem spełnienia świadczenia pieniężnego przez podmiot zobowiązany, nie jest natomiast w żadnym razie "wyłożenie abonamentu, identyfikatora "O", wydruku z parkometru wewnątrz pojazdu za przednią szybą lub nie naklejenie identyfikatora "T" wewnątrz pojazdu na przedniej szybie, w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz", gdyż tego typu zachowania mogą stanowić co najwyżej dowód (jeden z możliwych) zapłaty. Przyjęte w § 8 ust. 4 uchwały uregulowanie zrównuje "nieuiszczenie opłaty", obwarowane opłatą dodatkową (art. 13f ust. 1 u.d.p.), z nieumieszczeniem odpowiedniego znaku (biletu, abonamentu, wydruku z parkometru) za przednią szybą pojazdu, tratując to ostatnie jak "niewniesienie opłaty za parkowanie", które także podlega sankcji w postaci opłaty dodatkowej, co jest sprzeczne z dyspozycją zarówno art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p. W kwestionowanym uregulowaniu Rada Miejska przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego (art. 13f ust. 2 u.d.p.) do określenia "sposobu pobierania opłaty" za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzając przy tym niedopuszczalne domniemanie, według którego nieumieszczenie dowodu opłaty za przednią szybą pojazdu w miejscu widocznym, jak też umieszczenie go w sposób uniemożliwiający bezpośredni odczyt z zewnątrz pojazdu jest równoznaczne z nieuiszczeniem opłaty parkingowej. Tymczasem nie można wskazać ustawowego upoważnienia dla rady gminy do pobierania opłat dodatkowych z innego tytułu aniżeli nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w tym w szczególności za nieumieszczenie lub wadliwe umieszczenie dowodu opłaty parkingowej w pojeździe (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2010 r., II SA/Go 111/10). Przesłankę ustawową do obciążania opłatą dodatkową podmiotów parkujących pojazdy samochodowe na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania stanowi stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty parkingowej, nie zaś domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia lub nieumieszczenia stosownego dowodu opłaty. W kontekście poczynionych wywodów należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że § 8 ust. 4 uchwały został zbudowany z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 13f u.d.p. i art. 7 Konstytucji RP, albowiem Rada Miejska W. przekroczyła delegację ustawową do określenia sposobu pobierania opłat, uchybiając konstytucyjnej zasadzie działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 u.p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji wyroku.