VII SA/Wa 80/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), § 9 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku A. W. nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...] [...] obr. B. ) do działki nr [...] w miejscowości B.. W uzasadnieniu swojej organ wskazał, że zgodnie z przepisami prawa ww. drogę zalicza się klasy techniczno-użytkowej " GP" ( droga główna przyspieszona), a stosowanie na tego typu drogach zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo ( § 9 ww. rozporządzenia), gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie organ stwierdził, że wyjątkowa sytuacja nie zachodzi. Podkreślił, że z samego faktu graniczenia przedmiotowej działki z drogą krajową nr [...] nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej. Zdaniem organu skomunikowanie działki nr [...] nie spełnia podstawowych kryteriów wynikających z uwarunkowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi B. zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy D. dnia [...] sierpnia 2004 r. Działkę nr [...] należy skomunikować poprzez działkę drogową nr [....] [...] obr. B. ( oznaczoną w planie symbolem KD2). Organ wskazał również, że z uwagi na brak drogi wewnętrznej ( działka nr [...] [...] obr. [...] ) Zarządca drogi dopuścił pismem nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. możliwość podłączenia przedmiotowej nieruchomości tymczasowo do momentu wykonania ww. drogi gminnej ( działka nr [...] [...] obr. B. ). Jednakże droga zbiorcza winna być wydzielona z nieruchomości przyległych do pasa drogowego. Organ wyjaśnił, że przedłożony projekt przez wnioskodawcę przedstawia zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] celem wydzielenia drogi zbiorczej i zmiany istniejącego oznakowania. Takie rozwiązanie w ocenie organu jest niedopuszczalne w rozumieniu wyżej cytowanej ustawy. Organ nadmienił także, że dodatkowym argumentem przemawiającym za odmową udzielania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu publicznego jest fakt, iż na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego (ok./ 22000 p/dobę), a wnioskowana inwestycja będzie negatywnie wpływać na przepustowość trasy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. W. reprezentowanego przez M. B. , decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podzielił stanowisko organu I instancji. Nie dopatrzył się zaistnienia wyjątkowej sytuacji przemawiającej za uwzględnieniem żądania strony. Wskazał, że z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi B., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2004 r., dla terenów oznaczonych na rysunku tego planu symbolem U/P, na których położona jest przedmiotowa działka nr [...], przewidziana jest obsługa komunikacyjna za pośrednictwem gminnej ulicy dojazdowej (KD 2), która ma być włączona do drogi krajowej nr [...]. Wybudowanie tej ulicy, której zarządca jest Wójt Gminy D., należy do Gminy D., co wynika z przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Organ wyjaśnił, że przekazana stronie przez Gminę D. informacja, że droga ta " nie jest ujęta w planach budowy, rozbudowy i modernizacji dróg gminnych w aktualnym Wieloletnim Planie Inwestycyjnym Gminy D." nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Dodał, że nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt , że występujący na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] średni dobowy ruch jest bardzo duży i ma tendencję do wzrostu (od 18682 poj./dobę w roku 2000 wzrósł do 20472 poj./dobę dobę w roku 2005 , czyli o 9,6 %, a jest oczywiste i logiczne, że im większy ruch na drodze tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji przy zjeżdżaniu pojazdów z drogi na zjazd i wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu, szczególnie publicznego, jak w niniejszej sprawie, jest większe. Organ podzielił stanowisko Sądu wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2010 r. VII SA/Wa 2374/09 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 689/2007. Organ podkreślił, że za podjętym rozstrzygnięciem przemawia również fakt, że przedmiotowy zjazd publiczny byłby usytuowany w miejscu występowania dodatkowego pasa ruchu, w który wyposażony jest zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości Z. i J. C., a to stanowiłoby naruszenie przepisu § 113 ust. 7 pkt 5 ww. rozporządzenia, który w związku z § 78 ust. 1 zabrania sytuowania zjazdów publicznych w takich właśnie miejscach, gdyż zagrażają one bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu odwoławczego niedopuszczalne jest nowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Organ wskazał, że istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do tej działki, bez potrzeby budowy nowego zjazdu z ww. drogi, a jedynie z dodatkowej jezdni, która wraz z dodatkowymi pasami ruchu na jej początku i końcu jest elementem składowym istniejącego zjazdu publicznego do nieruchomości Z. i J. C. Dodatkowo organ nadmienił, że rozpatrzenie wniosku (nowego) strony o wydanie zezwolenia na lokalizację tego zjazdu będzie jednak możliwe dopiero po ustanowieniu przez sąd powszechny potrzebnej służebności drogowej (prawo przejazdu do rzeczonej dodatkowej jezdni, która jest położona częściowo na nieruchomości Z. i J. C.) na rzecz działki nr [...], jeżeli wcześniej strona i Z. i J. C. nie dojdą do porozumienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. W. reprezentowany przez radcę prawnego S. L. wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono: 1) naruszono prawa materialnego, a to przepisu art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisu § 9 ust. 1 § rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa polegające na przekroczeniu granic uznania wszystkich okoliczności sprawy w zakresie uwzględnienia interesu skarżącego, w szczególności bez rozważenia możliwości wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony, 3) naruszenie konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) poprzez odmienne rozstrzygnięcie w jednakowych okolicznościach o jednakowych interesach obywateli, tj. skarżącego oraz właścicieli działki nr [...] . W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Krajowych i Autostrad podtrzymał stanowisko zawarte w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu istotnym, które skutkowałoby jej uchyleniem. Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2010 r., którą nie zezwolono na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...] [...] obr. B. ) do działki nr [...] w miejscowości B. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił przepis art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W § 4 tego przepisu wskazuje się natomiast, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczny, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Warunki techniczne, o których mowa w powołanym przepisie określone są w rozporządzeniu Ministra Transportu Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zw. dalej rozporządzeniem. Charakter tego przepisu wskazuje na to, że ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/a 428/05, publ. Lex Polonica nr 1878062 oraz z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt VI SAM/a 2235/06, pub. LEX nr 329687 ). Granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 kpa, interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 ww. rozporządzenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363 oraz z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. akt SA 132/99, LEX nr 46769). Wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, organ administracyjny kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez ww. rozporządzenie. Powołane wyżej rozporządzenie reguluje m.in. warunki stosowania zjazdów (§ 9), które zróżnicowane są w zależności od klasy drogi. W odniesieniu do dróg zaliczonych do klasy GP (drogi główne przyspieszonego ruchu) przepis ten przewiduje, iż stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił, iż droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (GP), zatem zgodnie z przepisami prawa droga tej klasy musi mieć zapewniony określony poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego, a cel ten jest realizowany w sposób wskazany w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, poprzez ograniczenie stosowania zjazdów tylko do sytuacji wyjątkowych określonych w tym przepisie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja przemawiająca za uwzględnieniem żądania strony. Wskazać należy, iż z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi B., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2004 r. wynika, że dla terenów oznaczonych na rysunku tego planu symbolem U/P na których położona jest działka nr [...], przewidziana jest obsługa komunikacyjna za pośrednictwem gminnej ulicy dojazdowej (KD 2), która ma być włączona do drogi krajowej nr [...]. Prawidłowo organ wskazał, że zarządcą drogi gminnej jest Wójt Gminy i do jego kompetencji należy realizacja postanowień wynikająca z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast przekazana stronie przez Gminę D. informacja, że droga ta nie jest ujęta w planach budowy, rozbudowy i modernizacji dróg gminnych w aktualnym Wieloletnim Planie inwestycyjnym Gminy D. nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Sąd podziela stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość zapewnienia dojazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] bez potrzeby budowy nowego zjazdu z ww. drogi, a jedynie z dodatkowej jezdni, która wraz z dodatkowymi pasami ruchu na jej początku i końcu jest elementem składowym istniejącego zjazdu publicznego do nieruchomości Z. i J. C. W świetle powyższego, nie można mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie wyjątkowej sytuacji, która uzasadniałaby udzielenie skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu z ich działki. W przypadku skarżącego możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej jego działki w innych sposób, niż poprzez zjazd z drogi krajowej nr [...]. Podkreślić należy, iż z samego faktu graniczenia objętej wnioskiem nieruchomości z drogą krajową nr [...]nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej przez odrębny bezpośredni zjazd z drogi krajowej. Przed wydaniem decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi organ musi przede wszystkim rozważyć, czy w przypadku jego zrealizowania zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. Zarządca drogi winien brać pod uwagę w pierwszej kolejności zasadę zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, któremu niewątpliwie zagraża zbyt duża ilość zjazdów z dróg o szczególnym natężeniu ruchu, jakimi są drogi krajowe. W niniejszej sprawie organ podkreślił, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje niezwykle wysokie natężenie ruchu które ma tendencję do wzrostu (od 18682poj/dobę w roku 2000 wzrósł do 20472 poj/dobę w roku 2005. Biorąc pod uwagę względy bezpieczeństwa ruchu, związane z dużą intensywnością ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...] zakwalifikowanej do dróg głównych ruchu przyspieszonego (GP) należy stwierdzić, iż organ prawidłowo przyjął, że w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwo należy dać interesowi społecznemu przed interesem wnioskodawcy. Wobec czego nie jest możliwe udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Argumentem przemawiającym również za odmową, że przedmiotowy zjazd publiczny byłby usytuowany w miejscu występowania dodatkowego pasa ruchu, w który wyposażony jest zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości Z. i J. C.. Powyższe stanowiłoby naruszenie przepisu § 113 ust. 7 pkt 5 ww. rozporządzenia, który w związku z § 78 ust. 1 zabrania sytuowania zjazdów publicznych w takich właśnie miejscach, gdyż zagrażają one bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w W. dokonał stosownej analizy stanu prawnego i faktycznego oraz nie przekroczył granicy uznania administracyjnego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ należycie wykazał z jakich powodów odmówił inwestorowi zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości B.. Zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia art. 29 o drogach publicznych, przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r . w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ani też ogólnych zasad postępowania wskazanych w skardze tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zarzut, iż sąsiednia nieruchomość działki nr [...] przylegająca do drogi krajowej posiada zjazd z tej drogi nie przesądza również, że w przypadku skarżącego, iż na taki zjazd należało wyrazić zgodę, a raczej potwierdza ustalenia organu, że zgoda na lokalizację każdego nowego zjazdu miałaby wpływ na zmniejszenie płynności ruchu drogowego i zwiększenie zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.