II SA/Bd 292/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi "POL-OSTEG" Spółka z o. o. w B. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień oddala skargę. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 8 i 10 grudnia 2010 r. w zakładzie produkcyjnym "P" Sp. z o.o. w B. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. wydał w dniu [...] nakaz Nr rej. [...], w którym nakazał kontrolowanemu m. in.: ▪ w pkt 2 - zapewnić w głównej hali produkcyjnej oraz w hali montażowej temperaturę nie niższą niż 14 °C (287 K), wskazując jako termin wykonania tego obowiązku dzień 31 stycznia 2011 r., zaś jako jego podstawę prawną przepisy art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U z 2007 r., Nr 89, poz. 589 ze zm.), zwanej dalej "uPIP", art. 207 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t. j.: Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.), zwanej dalej "k.p.", oraz § 30 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t. j.: Dz. U. z 2003 r., Nr 169, poz. 1650 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie ogólnych przepisów bhp"; ▪ w pkt 3 - zabezpieczyć pomieszczenia i stanowiska pracy w głównej hali produkcyjnej oraz w hali montażowej przed napływem chłodnego powietrza z zewnątrz, wskazując jako termin wykonania tego obowiązku dzień 31 stycznia 2011 r., zaś jako jego podstawę prawną przepisy art. 11 pkt 1 uPIP, art. 207 § 2 k.p. oraz § 31 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp. Od ww. nakazu spółka "P." odwołała się do Okręgowego Inspektora Pracy w B., zaskarżając go w zakresie punktów 2 i 3 i wnosząc w tym zakresie o jego uchylenie. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż przepis § 30 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp dopuszcza odstąpienie od obowiązku zapewnienia W pomieszczeniach pracy temperatury odpowiedniej do rodzaju wykonywanej pracy (metod pracy i wysiłku fizycznego niezbędnego do jej wykonania) nie niższej niż 14 °C (287 K), gdy względy technologiczne nie pozwalają na utrzymanie takiej temperatury. Natomiast obowiązki wynikające z przepisu § 31 tegoż rozporządzenia odnoszą się do pomieszczeń pracy, zaś w myśl przepisu § 2 pkt 3 ww. rozporządzenia za takie pomieszczenia nie uważa się pomieszczeń, w których mają miejsce procesy technologiczne niepozwalające na zapewnienie odpowiednich warunków przebywania pracowników w celu ich obsługi, bez zastosowania środków ochrony indywidualnej i zachowania specjalnego reżimu organizacji pracy. Nawiązując do powołanych przepisów odwołująca się wskazała, iż w jej głównej hali produkcyjnej mają miejsce procesy technologiczne związane z wytwarzaniem wielkogabarytowych pojemników i kontenerów stalowych dochodzących do 3 m szerokości, 3 m wysokości i 14 m długości, które nie pozwalają na utrzymanie w tym miejscu temperatury 14°C, zwłaszcza w okresie niskich temperatur panujących na zewnątrz. Dostarczanie do hali materiałów z magazynów znajdujących się na zewnątrz, jak również elementów prefabrykowanych oraz wywóz gotowych czy też częściowo wyprodukowanych pojemników i kontenerów odbywa się przez kilka dużych wrót, usytuowanych w ścianach podłużnych i poprzecznych, kilkadziesiąt razy podczas jednej zmiany roboczej. Ponadto spawalnicze procesy technologiczne wymagają ciągłej wentylacji grawitacyjnej, a także wymuszonej. Wszystko to powoduje w okresie zimowym ciągłą niekorzystną cyrkulację powietrza, schładzanie hali i jej wietrzenie. Trudności w zakresie utrzymania odpowiedniej temperatury wewnątrz hali produkcyjnej wynikają również z jej dużej kubatury i wysokości sięgającej 12 m. Zdaniem spółki okoliczności te przemawiają za tym, aby traktować przedmiotową halę produkcyjną jako pomieszczenie nie będące pomieszczeniem pracy w rozumieniu przepisów rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp, do którego ma zastosowanie przepis § 44 Załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia. Pracodawca wskazał, iż zgodnie z wymogami tej regulacji pracownikom pracującym w schłodzonej hali zapewniono pomieszczenia do ogrzania się, zaś w hali urządzono miejscowe źródła ciepła w postaci nadmuchowych piecy węglowych zlokalizowanych obok stanowisk pracy oraz grzejników centralnego ogrzewania usytuowanych wzdłuż ściany bocznej nawy lewej. Ponadto zobowiązał się do wyposażenia pracowników w środki ochrony indywidualnej zabezpieczające przed zimnem oraz przeprowadzenia dodatkowego szkolenia w zakresie odpowiednich zachowań załogi dotyczących ochrony przed wyziębieniem. Podkreślił również, iż planowana zmiana organizacji pracy związana z rozpoczęciem produkcji pojemników niskogabarytowych spowoduje zmniejszenie nieustannego schładzania hali, umożliwiając utrzymanie w jej wnętrzu temperatury 14 °C. Decyzją z dnia [...], Nr rej. [...], Okręgowy Inspektor Pracy w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") i art. 19 ust. 1 pkt 5 uPIP, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu jej wykonania, wyznaczając nowy termin na dzień 15 lutego 2011 r., natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż przytoczone przez spółkę w odwołaniu przepisy uzasadniają odstępstwa względami technologicznymi. Dotyczy to np. chłodni, gdzie utrzymywanie niskich temperatur jest koniecznością technologiczną, tzn. bez ich zapewnienia proces w ogóle nie mógłby się odbywać. Spawanie metalowych pojemników nie jest jednak procesem, który wymagałby utrzymywania niskiej temperatury. Rozmiary hali powodują, że jej ogrzanie do wymaganej temperatury może się wiązać ze znacznymi kosztami, nie jest to jednak okoliczność związana z technologią. Powołana przez stronę konieczność częstego otwierania wrót hali także może utrudnić utrzymanie wymaganej temperatury, ale tego nie uniemożliwia. Istnieją i są powszechnie stosowane rozwiązania techniczne, jak np. kurtyny powietrzne, zabezpieczające przed utratą ciepła. Również konieczność wentylacji pomieszczenia nie zwalnia z obowiązku zapewnienia wymaganej temperatury. W opinii organu II instancji nie sposób podzielić stanowiska strony i uznać hali produkcyjnej za pomieszczenie nieprzeznaczone na pobyt pracowników. Nie ma także podstaw by stwierdzić, że w rozpatrywanym przypadku względy technologiczne nie pozwalają na utrzymanie temperatury 14°C. W konsekwencji nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania przepis § 44 Załącznika nr 3 do rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp, dotyczący prac na otwartej przestrzeni lub w nieogrzewanych pomieszczeniach. Na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. spółka "P." wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: ▪ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności § 30 oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp; ▪ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a także art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 12 uPIP. Powołując te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, iż względy technologiczne nie pozwalają na zapewnienie pracownikom w warunkach zimowych temperatury w hali na poziomie 14 °C, o jakiej mowa w przepisie § 30 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp. Podkreśliła, iż technologia produkcji wielkogabarytowych kontenerów obejmuje cały proces obróbki od cięcia blach przez ich spawanie po malowanie. Jeden z etapów tego procesu odbywa się w przedmiotowej hali produkcyjnej. Jego przebieg wymaga ciągłego przemieszczania materiałów, elementów prefabrykowanych i wyrobów obrabianych w hali przez kilka dużych wrót kilkadziesiąt razy podczas jednej zmiany roboczej. Uniemożliwia to utrzymanie w hali temperatury minimalnej 14 °C. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazała, że organ stwierdził arbitralnie, iż opisane przez spółkę okoliczności nie uzasadniają zastosowania odstępstwa od obowiązku zapewnienia temperatury 14°C w hali, gdyż nie są one związane z technologią i nie mieszczą się one w pojęciu względów technologicznych, nie przeprowadzając na te okoliczności żadnego postępowania dowodowego. Zdaniem skarżącej Okręgowy Inspektor Pracy winien przeprowadzić dowód z opinii biegłego na okoliczność, czy proces produkcyjny i technologia stosowane przez spółkę umożliwiają zapewnienie w hali minimalnej temperatury 14°C, ponieważ ocena tej kwestii nie może mieć charakteru uznaniowego. Stwierdzenie, że względy technologiczne pozwalają na zapewnienie temperatury wymaganej przepisem § 30 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp musi być dokonane w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, a nie abstrakcyjnie. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w B. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż prowadzona przez stronę skarżącą produkcja wielkogabarytowych kontenerów stalowych nie jest procesem technologicznym wymagającym niskich temperatur. Zarówno cięcie, jak i spawanie i malowanie blach może odbywać się w różnych temperaturach. Jest to fakt powszechnie znany i jako taki nie wymaga postępowania dowodowego. Także podane przez stronę skarżącą rozmiary hali, jak i konieczność częstego otwierania jej wrót, nie stanowią okoliczności uniemożliwiających utrzymanie temperatury 14°C. Dostarczając odpowiednią ilość energii można ogrzać pomieszczenie dowolnych rozmiarów. Zapewnienie odpowiedniej temperatury pomieszczenia pracy nie koliduje również z jego wentylacją. Obydwa obowiązki wynikają z przepisów prawa i muszą być łącznie spełnione przez pracodawcę. Zgodnie z obecnym stanem wiedzy technicznej jest to całkowicie wykonalne. Podkreślono również, że ogrzanie tak obszernego pomieszczenia jak hala może wiązać się z wysokimi kosztami, jednakże koszty nie uzasadniają odstąpienia od obowiązku utrzymania wymaganej temperatury, albowiem należą do sfery ekonomiki, a nie technologii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jedną z form sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest rozpoznawanie skarg na ostateczne decyzje administracyjne. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. W opinii Sądu zarówno zaskarżona decyzja organu odwoławczego jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiadają prawu. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ocena, czy stosowana przez skarżącą technologia produkcji wielkogabarytowych kontenerów stalowych uzasadnia odstępstwo od wymogu zapewnienia w hali produkcyjnej temperatury nie niższej niż 14°C (287 K), określonego w przepisie § 30 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp. Zgodnie z § 30 zd. 1 ww. rozporządzenia w pomieszczeniach pracy należy zapewnić temperaturę odpowiednią do rodzaju wykonywanej pracy (metod pracy i wysiłku fizycznego niezbędnego do jej wykonania) nie niższą niż 14 °C (287 K), chyba że względy technologiczne na to nie pozwalają. Stosownie zaś do § 2 pkt 3 zd. 1 ww. rozporządzenia pomieszczenie pracy to pomieszczenie przeznaczone na pobyt pracowników, w którym wykonywana jest praca. Z cytowanego przepisu § 30 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp wynika, że wymóg zapewnienia w pomieszczeniach pracy temperatury minimalnej na poziomie 14°C nie ma charakteru bezwzględnego. Prawodawca dopuścił możliwość niestosowania się do niego, jednakże wyłącznie w przypadku, gdy względy technologiczne powodują konieczność utrzymywania w pomieszczeniu pracy temperatury niższej niż 14°C. W zakładach produkcyjnych sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy niska temperatura w miejscu produkcji stanowi warunek prawidłowo przeprowadzonego procesu produkcyjnego. Nie można natomiast mówić o wystąpieniu przesłanki względów technologicznych w sytuacji, gdy proces produkcyjny może zostać przeprowadzony prawidłowo bez względu na panującą w miejscu produkcji temperaturę powietrza, a niska temperatura w pomieszczeniu pracy jest wyłącznie niepożądanym, możliwym do wyeliminowania, skutkiem stosowanej metody produkcji, przyjętej organizacji pracy lub też wynika z parametrów technicznych i specyficznych cech tego pomieszczenia. Pracodawca obowiązany jest w takiej sytuacji do zastosowania najnowszych rozwiązań technicznych, a także do wprowadzenia odpowiednich zmian w organizacji pracy, umożliwiających utrzymanie w hali produkcyjnej temperatury powietrza zgodnej z wymogami określonymi w rozporządzeniu w sprawie ogólnych przepisów bhp. Obowiązek taki wynika w szczególności z przepisu art. 207 § 2 zd. 1 k.p., zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników poprzez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na obowiązek zapewnienia warunków pracy w odpowiedniej temperaturze panującej w pomieszczeniach pracy, gdy względy technologiczne nie wymagają, aby produkcja odbywała się w niskich temperaturach. Podkreśla się przy tym, że związane z wykonaniem tego obowiązku problemy techniczne powinny zostać rozwiązane z uwzględnieniem obecnego poziomu techniki, nawet pomimo konieczności poniesienia przez pracodawcę znacznych nakładów finansowych (vide: wyrok NSA oz. w Białymstoku z dnia 20 września 2001 r., sygn. akt SA/Bk 75/01, publ. System Informacji Prawnej LEX nr 51203). W rozpatrywanym przypadku skarżąca zajmuje się produkcją wielkogabarytowych kontenerów stalowych, a proces produkcyjny obejmuje cięcie, spawanie i malowanie blach. Zdaniem Sądu nie podlega wątpliwości, iż prawidłowa realizacja wymienionych czynności produkcyjnych nie jest uzależniona od temperatury powietrza panującej w hali produkcyjnej. Czynności te mogą zostać poprawnie wykonane zarówno wówczas, gdy temperatura w hali jest niższa niż 14°C, jak również wtedy, gdy temperatura w tym pomieszczeniu wynosi 14°C i więcej. W sprawie ustalono, że niskie temperatury panujące w okresie zimowym w hali produkcyjnej wynikają przede wszystkim z konieczności częstego otwierania wrót hali w celu dostarczenia do jej wnętrza prefabrykatów oraz wywozu z niej gotowych lub częściowo wyprodukowanych pojemników i kontenerów. Ponadto znaczne rozmiary tego pomieszczenia utrudniają utrzymanie w jego wnętrzu wymaganej temperatury, zwłaszcza w okresie silnych mrozów na zewnątrz. Tym samym niska temperatura w hali produkcyjnej nie stanowi koniecznego elementu procesu produkcyjnego, lecz jest wyłącznie niepożądanym skutkiem tego procesu, który można wyeliminować poprzez zastosowanie odpowiednich rozwiązań technicznych i organizacyjnych. Nie jest wobec tego trafna argumentacja skarżącej, zgodnie z którą jej hala produkcyjna nie powinna być traktowana jako pomieszczenie przeznaczone na pobyt pracowników w rozumieniu § 2 pkt 3 zd. 1 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp, ponieważ mają w niej miejsce procesy technologiczne niepozwalające na zapewnienie odpowiednich warunków przebywania pracowników w celu ich obsługi, bez zastosowania środków ochrony indywidualnej i zachowania specjalnego reżimu organizacji pracy (§ 2 pkt 3 zd. 2 lit. b). Przedstawiona powyżej analiza wskazuje, iż żadne tego typu procesy technologiczne nie występują w przedmiotowej hali produkcyjnej. Istnieje techniczna możliwość zapewnienia pracownikom w niej pracującym odpowiedniej temperatury powietrza bez jakiegokolwiek negatywnego wpływu na proces technologiczny (np. poprzez zastosowanie kurtyn powietrznych zabezpieczających przed utratą ciepła, jak słusznie wskazał organ odwoławczy). Również znajdujące się w hali grzejniki centralnego ogrzewania wskazują na to, że została ona zaprojektowana jako ogrzewane pomieszczenie przeznaczone na pobyt pracowników. Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że nie istnieją w przedmiotowej sprawie względy technologiczne uzasadniające niestosowanie się przez skarżącą do wymogu zapewnienia w hali produkcyjnej temperatury minimalnej. Uzasadnione było zatem nałożenie na spółkę obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji. W opinii Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez skarżony organ przepisów postępowania poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Okoliczności przesądzające o konieczności nałożenia na skarżącą kwestionowanych obowiązków zostały ustalone przez organ I instancji w wyniku kontroli przeprowadzonej w należącym do niej zakładzie produkcyjnym. Kwestia sporna w przedmiotowej sprawie ogniskowała się wokół odpowiedzi na pytanie, czy stosowana przez spółkę technologia produkcji uzasadnia odstępstwo od przestrzegania obowiązku zapewnienia w hali produkcyjnej temperatury minimalnej na poziomie 14°C. Zdaniem Sądu kwestia ta nie wymagała, wbrew stanowisku skarżącej, przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego z udziałem podmiotu posiadającego wiedzę fachową. Ocenie podlegały bowiem jedynie okoliczności związane z procesem produkcji w postaci częstego otwierania otworów wejściowych do hali produkcyjnej i jej wentylowania oraz ich wpływu na możliwości utrzymania odpowiedniej temperatury w pomieszczeniu. Są to okoliczności, które można ocenić w oparciu o wiedzę o charakterze powszechnym, wynikającą np. z obserwacji funkcjonowania w okresie zimowym sklepów wielkopowierzchniowych. Potrzeba zasięgnięcia opinii biegłego zachodziłaby natomiast wówczas, gdyby należałoby ocenić, czy temperatura niższa niż 14°C stanowi warunek prawidłowo przeprowadzonego procesu produkcyjnego. Takiej potrzeby skarżąca spółka w postępowaniu nie wskazywała. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.