III SA/Wr 111/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, , Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 9 ust. 3 pkt 1-4 oraz § 10 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Miastu L. lub jego jednostkom podległym, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organów lub osób uprawnionych do udzielania tych ulg I. stwierdza nieważność § 9 ust. 3 pkt 1-4 oraz § 10 zaskarżonej uchwały; II. określa, że w zakresie wymienionym w pkt I zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wojewoda D. wywiódł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających miastu L. lub jego jednostkom podległym, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organów lub osób uprawnionych do udzielania tych ulg - wnosząc o stwierdzenie nieważności jej postanowień, a to: - § 9 ust. 3 pkt 1-4 w związku z istotnym naruszeniem art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 82 - 88 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), art. 59 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.) oraz § 116 i § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", - § 10 w związku z istotnym naruszeniem art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 59 ust. 1, 2 i 3 ustawy o finansach publicznych. Jak argumentowano na poparcie skargi - w trakcie postępowania nadzorczego stwierdzono istotne naruszenie prawa w § 9 ust. 3 pkt 1-4 przedmiotowej uchwały, w brzmieniu: "Organ, o którym mowa w ust. 1 może cofnąć swoją decyzję o uldze w przypadku gdy: 1) dowody, na podstawie których ustalono istotne okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane wcześniej organowi uprawnionemu, 4) dłużnik nie odesłał w wyznaczonym terminie lub odmówił podpisania umowy lub oświadczenia, iż przyjmuje zwolnienie go z długu." W ocenie organu nadzoru postanowienia te polegają na nieuprawnionej modyfikacji przepisów art. 82-88 Kodeksu cywilnego, regulujących kwestię wad oświadczeń woli. Niedopuszczalne jest działanie organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przepisy art. 82-88 Kodeksu cywilnego mają zastosowanie do wszystkich czynności prawnych z zakresu prawa cywilnego. Zatem z uwagi na fakt, iż przedmiotowa uchwała dotyczy należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, zastosowanie odpowiednich ulg następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego (art. 58 ust. 2 w związku z art. 59 ustawy o finansach publicznych). Posłużenie się przez organ stanowiący Rady Miejskiej w L. wyrażeniem "cofnięcia decyzji" o udzieleniu ulg w spłacie - w przypadku wystąpienia określonych okoliczności - oznacza oświadczenie o uchyleniu się od skutków złożonego oświadczenia woli. Podkreślić więc należy, iż kwestię wad oświadczeń woli, które mają wpływ na skuteczność złożonego oświadczenia woli regulują przepisy Kodeksu cywilnego. Uchylenie się od skutków oświadczenia woli następuje przez złożenie stosownego oświadczenia woli przez uprawiony organ w terminie określonym w art. 88 § 2 Kodeksu cywilnego. Przepisy art. 82 - 88 Kodeksu cywilnego mają zastosowanie do wszystkich czynności prawnych z zakresu prawa cywilnego. Modyfikacja zaś przepisów kodeksowych czy też wskazanie wyjątków wynikać może jedynie z przepisów szczególnych, a takich ustawa o finansach publicznych nie zawiera. Natomiast oświadczenia woli złożone pod wpływem błędu i groźby są od chwili złożenia dotknięte nieważnością względną i jako wzruszalne mogą zostać pozbawione skutków prawnych przez uchylenie się od nich. Odnośnie zarzutu naruszenia § 10 przedmiotowej uchwały w brzmieniu: "1. Kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych zobowiązani są do: 1) prowadzenia ewidencji umorzeń, odroczeń i rozkładania należności pieniężnych na raty, 2) składania Prezydentowi Miasta L. w terminie do dnia 31 lipca i 31 stycznia półrocznych i rocznych sprawozdań co do umorzeń, odroczeń i rozkładania na raty należności pieniężnych" Wojewoda wywodził podobnie, że Rada Miejska w L. przekroczyła kompetencję zawartą w art. 59 ust. 1, 2 i 3 ustawy o finansach publicznych, gdyż z powyższego upoważnienia ustawowego nie wynika możliwość nakładania na kierowników jednostek organizacyjnych jakichkolwiek obowiązków sprawozdawczych. Zakres spraw przekazanych przez ustawodawcę do regulacji przez Radę dotyczy określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania należności cywilnoprawnych. Natomiast w zakresie tym nie mieści się określanie obowiązków sprawozdawczych. Ewentualne ustalenie obowiązków kierowników gminnych jednostek organizacyjnych związanych ze sporządzaniem sprawozdań dla Prezydenta Miasta należy do kompetencji Prezydenta. Wedle bowiem przepisów ustawy o samorządzie gminnym (art. 33 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym), wójt jest kierownikiem urzędu gminy oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników urzędu i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Z kolei art. 7 pkt 1 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi, że czynności z zakresu prawa pracy wobec pracowników urzędu oraz wobec kierowników gminnych jednostek organizacyjnych wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z przywołanych przepisów wynika, iż władztwo organizacyjne nad aparatem pomocniczym organów gminy, określone przez ustawodawcę jako kierownictwo, sprawuje wójt. Z tego tytułu wykonuje on za urząd, jako pracodawcę, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy oraz uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Oznacza to, że żaden inny podmiot (poza dopuszczalnymi wyjątkami) nie może dokonywać czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pracowników samorządowych. W konkluzji organ nadzoru jeszcze raz wyraził przekonanie, że Rada w § 9 ust. 3 i w § 10 uchwały przekroczyła normę kompetencyjną stanowiąc w zakresie nie objętym przepisem kompetencyjnym, dokonując jednocześnie nieuprawnionej modyfikacji aktu prawnego wyższego rangą, co uzasadnia przedmiotową skargę. W odpowiedzi strona przeciwna uznała zarzuty skargi za uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej do niego uchwały rady gminy (miasta) ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone uchybienia nie maja wpływu na zgodność uchwały z prawem. Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tą treścią normy konstytucyjnej koresponduje art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z zacytowanych regulacji oraz z konstytucyjnej zasady praworządności, zapisanej w art. 7 Konstytucji RP wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia, ponieważ w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną - jako uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, op. cit., s. 135) i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego. Ponadto wypada przy tym zauważyć, że przepisy aktów prawa miejscowego powinny być uchwalane zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W myśl § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Według § 134 - podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: 1) upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw; 2) wyznacza zadania lub kompetencje danego organu. W świetle brzmienia § 135 - w uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2. Powtórzenie natomiast regulacji ustawowej bądź jej modyfikacje i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji (vide wyrok NSA z 20 sierpnia 1996 r. sygn. akt SA/Wr 2761/95). Zgodnie z § 137 "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że, cyt. "Wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach normatywnych o charakterze wewnętrznym może się stać przyczyną niejasności interpretacyjnych. Podmiot interpretujący przepis prawa wewnętrznego, zawierającego powtórzenie postanowień ustawy, kierując się zasadą racjonalnego prawodawcy, będzie doszukiwał się nieistniejącego merytorycznego uzasadnienia dla takiego "zabiegu redakcyjnego" (Bąkowski Tomasz, Bielski Piotr, Kazubowski Krzysztof, Kokoszczyński Marcin, Stelina Jakub, Warylewski Jarosław, Wierczyński Grzegorz, Komentarz, ABC 2003). Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (por. wyrok z dnia 20 maja 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu III SA/Wr 204/08, LEX nr 507817). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 11179/90, publ. OSS 2000/1/17) rozważając kwestię powodów niezgodności z prawem takich powtórzeń wyjaśnił, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Na tym tle należy w całości podzielić argumentację Wojewody D. co do istotnego naruszenia postanowień § 9 ust. 3 oraz § 10 przedmiotowej uchwały albowiem Rada niewątpliwie przekroczyła normy kompetencyjne stanowiąc w zakresie nimi nie objętym, dokonując zarazem modyfikacji aktów prawnych wyższych rangą. Jako podstawę prawną zaskarżonego aktu Rada wskazała przepis art. 59 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.) o treści następującej: " 1. W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4. 2. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg. 3. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1. 4. Do należności cywilnoprawnych powstałych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami stosuje się przepisy art. 55-58, z tym że uprawnienia kierownika państwowej jednostki budżetowej przysługują zarządowi jednostki samorządu terytorialnego." Bezsprzecznie cytowany przepis nie zawiera upoważnienia do regulacji takich jakie przewidziano w zakwestionowanych przez organ nadzoru, cytowanych wyżej, postanowieniach § 9 ust. 3 oraz § 10 uchwały. Zakres przedmiotowy normy art. 59 ustawy o finansach publicznych obejmuje jedynie materię dotyczącą określenia zasad, sposobu i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust. 1. Nie ma w nim mowy o swoistej instytucji, jaką przewidziano w zaskarżonym § 9 ust.3, tj. o "cofnięciu decyzji o uldze", a nadto - jak słusznie organ nadzoru podkreślił - ponieważ ustawowa regulacja dotyczy należności o charakterze cywilnoprawnym zastosowanie znajdują stosowne unormowania Kodeksu cywilnego w zakresie wad oświadczenia woli, które nie mogą być recypowane do aktu prawa miejscowego ani modyfikowane przez wprowadzanie innych regulacji. Analogicznie przepis art. 59 ustawy o finansach publicznych nie wprowadza możliwości nakładania przez radę gminy (miasta) obowiązków sprawozdawczych na kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Nie mieści się to w ramach przewidzianej tamże delegacji ustawowej do działania dla rady. Trafnie przy tym wskazano w skardze, że z art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (jt. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika, iż uprawnienia do nakładania ewentualnie takiego obowiązku ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), jako kierownik urzędu, wykonujący uprawnienia pracodawcy - zwierzchnika służbowego - w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Z przytoczonych powodów, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono nieważność § 9 ust. 3 pkt 1-4 i § 10 zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku). Orzeczenie w pkt II znajduje wsparcie w art. 152 p.p.s.a.