I SA/Wa 110/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2011 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], obie w części w jakiej decyzje te rozstrzygają o legalności ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty B.z [...] lipca 2008 r., nr [...] w części dotyczącej przekazania w trwały zarząd na czas nieoznaczony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha (pkt 1) oraz odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w części dotyczącej ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu za ww. nieruchomość. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych z grudnia 2000 r., ostateczną decyzją z [...] lutego 2002 r., znak [...] stwierdził nieodpłatny trwał zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych do zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., Wydział Ksiąg Wieczystych. Akta przedmiotowej nieruchomości zostały następnie przekazane Staroście B. wraz z protokołem zdawczo – odbiorczym. Zaznaczyć należy, że podstawą przekazania działki nr [...] Staroście B. był przepis art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), która weszła w życie z dniem 21 października 2007 r.. Przepis ten zawęził gospodarowanie nieruchomościami przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na potrzeby Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do potrzeb komórek organizacyjnych centrali i 16 oddziałów terenowych wyłączając z tego rejony. Starosta B. decyzją z [...] lipca 2008 r., znak [...] orzekł (w pkt 1) o przekazaniu w trwały zarząd na czas nieokreślony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Odział w K., nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w B. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przed Sądem Rejonowym w B., Wydział Ksiąg Wieczystych, z przeznaczeniem na siedzibę Rejonu Dróg w B., oraz o ustaleniu (pkt 2) opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu w kwocie [...] zł, która stanowiła 0,3 % wartości gruntu określonego przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...] zł. Nadmienić należy, że wysokość stawki procentowej w wysokości 0,3 % wartości nieruchomości została ustalona na podstawie art. 83 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w pkt 3 decyzji organ odmówił udzielenia 100% bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu. Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z [...] lipca 2008 r.,, nr [...], w części dotyczącej oddania przedmiotowej nieruchomości w trwały zarząd i ustalenia opłaty rocznej z tego tytułu, z uwagi na wadę nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Organ nadzoru przyznał, że istnieją podstawy do uznania, że kwestia przekazania przedmiotowej nieruchomości w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Odział w K. została rozstrzygnięta dwukrotnie. Wynika to z tego, że od dnia 1 stycznia 2008 r., właściwym do gospodarowania przedmiotową nieruchomością jest Starosta B. Ten stan prawny został zmieniony mocą wejścia w życie ustawy z 24 sierpnia 2007 r., o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw. Protokolarne przekazanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowej nieruchomości do zasobu Skarbu Państwa, którym gospodaruje Starosta B. nie powodowało konieczności ponownego przekazania decyzją administracyjną w trwały zarząd nieruchomości, która już pozostawała w zarządzie tej jednostki organizacyjnej na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2002 r. nr [...]. Organ nadzoru stwierdził zatem, że wydanie przez Starostę B. decyzji z [...] lipca 2008 r., nr [...] spowodowało, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje administracyjne, które rozstrzygają kwestię trwałego zarządu przedmiotową nieruchomością. Uznał również, że decyzja Starosty B. z [...] lipca 2008 r. w części dotyczącej przekazania w trwały zarząd na czas określony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. opisanej w niej nieruchomości został wydana z naruszeniem zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 kpa i jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w tej części. Odnosząc się natomiast do kwestii związanych z ustaleniem odpłatności z tytułu trwałego zarządu przedmiotową nieruchomością organ nadzoru zauważył, że na etapie wydawania decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i przez Starostę B. różne były organy gospodarujące przedmiotową nieruchomością oraz różne były przepisy dotyczące odpłatności za trwał zarząd. Zatem w obu tych sprawach inna była podstawa prawna decyzji. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2002 r., potwierdzała nabycie trwałego zarządu przedmiotowej nieruchomości w okresie, w którym gospodarował nią Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a jej oddanie w trwały zarząd następowało nieodpłatnie. Natomiast decyzja Starosty B. z [...] grudnia 2009 r., ustała w pkt 2 wysokości opłaty z tytułu trwałego zarządu bowiem obowiązek taki nałożyła na niego treść znowelizowanego art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł ten wyłączył nieruchomości z zasobu, którym gospodaruje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wykorzystane na potrzeby statutowe GDDKiA z bezpłatnego korzystania przez GDDKiA. Tym samym w kwestii odpłatności z tytułu trwałego zarządu nie ma podstaw do stwierdzenia, że została ona rozstrzygnięta dwukrotnie. Organ nadzoru stwierdził więc, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i decyzja Starosty B. w części dotyczącej ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu wydane zostały dla różnych stanów prawnych nieruchomości. Dla obu rozstrzygnięć jest inny stan prawny i nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w części dotyczącej ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty B. z [...] lipca 2008 r., znak [...] w części dotyczącej przekazania w trwały zarząd na czas nieokreślony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., przedmiotowej nieruchomości (pkt 1), i odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu (pkt 2). Od powyższej decyzji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła odwołanie do Ministra Infrastruktury. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji zaznaczył, że jego rolą jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy, a nie jedynie kontrola decyzji organu pierwszej instancji. Minister Infrastruktury podkreślił również, że stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i wymaga ustalenia, że decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa oraz czy nie jest dotknięta negatywnymi przesłankami z art. 156 § 2 kpa. Organ drugiej instancji zauważył również, że zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami z których pierwsza jest ostateczna. Przez tożsamość należy rozumieć występowanie tych samych podmiotów w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego sprawy w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W sprawie podlegającej ocenie Ministra Infrastruktury konieczne jest zatem ustalenie czy między decyzją Starosty B. z dnia [...] lipca 2008 r., oraz decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2002 r. zachodzi tożsamość spraw. Nie ulega wątpliwości, że stan faktyczny obu spraw jest niezmienny jak również identyczne są podmioty rozstrzygnięcia, ustalenia wymaga natomiast czy nastąpiła zmiana przepisów prawa. W dniu wydania decyzji Starosty B. z [...] lipca 2008 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), które przewidywały, że trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, natomiast za nieruchomość oddaną w trwały zarząd pobiera się opłaty roczne. Natomiast zgodnie z art. 60 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązującym w dacie wydania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2002 r. gospodarka nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa na potrzeby statutowe m. in. urzędów centralnych należała do ministra właściwego do spraw administracji publicznej, który to organ zgodnie z ust. 2 ww. przepisu oddawał nieodpłatnie w drodze decyzji jednostkom organizacyjnym o których mowa w ust. 1 w trwały zarząd nieruchomości stanowiące zasób nieruchomości Skarbu Państwa po uprzednim zawarciu porozumienia ze starostą wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, określającego nieruchomości, które mają być z zasobu oddane tym jednostkom. Zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów orzekł o przekazaniu nieruchomości Skarbu Państwa w trwały zarząd, który z mocy prawa był nieodpłatny. Organ drugiej instancji zauważył jednak, że w związku z nowelizacją z dnia 22 października 2007 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiła zmiana tego przepisu, co spowodowało, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utracił możliwość oddania w nieodpłatny trwały zarząd nieruchomości stanowiących rejony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przez co do ustanawiania trwałego zarządu ww. nieruchomości oraz ustalania opłat z tym związanych mają zastosowanie od dnia 1 stycznia 2008 r. przepisy ogólne. Oznacza to, że w związku z nowelizacją art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiła zmiana stanu prawnego, która wpływa przy tym na zamianę przedmiotu sprawy, bowiem nowa regulacja prawna odmiennie ukształtowała kwestie odpłatności za trwały zarząd nieruchomościami ustanowionymi na rzec Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, niż przepis obowiązujący w dacie wydania decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister Infrastruktury w konsekwencji stwierdził, że nie zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją Starosty B. z [...] lipca 2008 r. oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2002 r. co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja Starosty B. z dnia [...] lipca 2008 r. nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Organ drugiej instancji przyjął natomiast, że powyższa zmiana przepisów nie mogła stanowić podstawy do ponownego orzekania o przekazaniu w trwały zarząd na czas nieoznaczony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad spornej nieruchomości, a zatem w tym zakresie decyzja Starosty B. z dnia [...] lipca 2008 r. została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Mając na uwadze powyższe Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r., nr [...]. Na powyższą decyzję Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a przede wszystkim z naruszeniem art. 156 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B., gdyż nie dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną pomimo, że inna decyzja ostateczna nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że bezspornym jest, że nie została uchylona i nadal ma moc prawną decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2002 r., nr [...] o przekazaniu nieodpłatnie w trwały zarząd na czas nieoznaczony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, na mocy której Dyrekcja nabyła prawo do nieodpłatnego trwałego zarządu dla przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd nie podziela stanowiska Wojewody [...] i Ministra Infrastruktury, co do tego, że decyzja Starosty B. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], w części dotyczącej ustalenia dla GDDKiA – Rejonu Dróg w B. opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu gruntem oznaczonym jako działka nr [...], nie jest obciążona jedną z wad nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kpa. Z akt sprawy wynika, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad legitymuje się ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] o przekazaniu temu podmiotowi gruntu oznaczonego jako działka nr [...] na czas nieoznaczony w nieodpłatny trwały zarząd na potrzeby Rejonu Dróg w B. Wobec tego decyzja Starosty B. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], w zakresie, w jakim dotyczy ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu narusza rażąco, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, przepisy stanowiące podstawę prawną jej wydania, tj. przepisy art. 82 ust. 1 i 2 i art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – zwanej dalej ugn (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2009 r., II SA/Rz 27/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 4 października 2010 r., II SA/Op 365/10 – opubl. CBOSA). Z przepisów tych nie wynika bowiem możliwość obciążenia jednostki organizacyjnej, która wykonuje od 2002 r. nieodpłatny trwały zarząd ustanowiony decyzją na czas nieoznaczony opłatą roczną z tytułu trwałego zarządu. Żaden inny przepis prawa, w tym w szczególności przepis art. 60 ugn, czy przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) nie przewidywały uprawnienia organu do ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu dla podmiotu, który posiada tytuł prawny w postaci trwałego zarządu ustanowionego nieodpłatnie i bezterminowo. Jednocześnie w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z 2008 r. brak było przepisu prawa, który wygasił wydane przed dniem 22 października 2007 r. (datą wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw) decyzje ustalające nieodpłatnie trwały zarząd na czas nieoznaczony. Brak też późniejszej decyzji właściwego organu o wygaszeniu nieodpłatnego trwałego zarządu ustanowionego na rzecz GDDKiA. Skoro zatem w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] o przekazaniu GDDKiA gruntu oznaczonego jako działka nr [...] na czas nieoznaczony w nieodpłatny trwały zarząd na potrzeby tej samej jednostki organizacyjnej - Rejonu Dróg w B., to decyzja ta korzysta z ochrony przewidzianej przez przepis art. 16 § 1 Kpa i wywołuje skutki prawne. W tej sytuacji Sąd uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w części dotyczącej ustalenia opłaty z tytułu trwałego zarządu, zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela natomiast stanowisko organów co do tego, że decyzja Starosty B. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], w części orzekającej o przekazaniu w trwały zarząd tej samej nieruchomości na rzecz tego samego podmiotu obciążona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, ponieważ została wydana w sprawie rozstrzygniętej wcześniejszą decyzją ostateczną z 2002 r. Wobec tego, w części dotyczącej oddania nieruchomości w trwały zarząd decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] oraz Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] należało uznać za zgodne z prawem. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] wyda rozstrzygnięcie mając na uwadze zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Mając to wszystko na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 151 oraz art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.