II SA/Bd 300/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. R., M. T., M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku o zwrot nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W dniu 20 grudnia 2010 r. wpłynął do Starosty S. oznaczony datą 15 grudnia 2010 r. wniosek A. R., M. T. i M. R. o zwrot na podstawie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) nieruchomości stanowiącej obszar dworski o powierzchni 261.27,78 ha położonej w T. i O., dla której prowadzono księgę gruntową O. tom I karta 2, a obecnie Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą nr [...], wywłaszczonej w oparciu o dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17) na rzecz Skarbu Państwa (wpis z dnia [...] na podstawie zaświadczenia i wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w B. z dnia [..]). Żądanie zwrotu nieruchomości uzasadniono niezrealizowaniem na gruntach, objętych wnioskiem celów reformy rolnej. Z wniosku i załączników do niego wynika, że wnioskodawcy są następcami prawnymi (wnukami) zamarłego F. K. zapisanego w księdze gruntowej od dnia 5 listopada 1910 r. jako właściciel nieruchomości oraz, że toczą się postępowania o stwierdzenie nabycia po nim spadku na rzecz jego zstępnych (wnioskodawców) przed właściwymi sądami powszechnymi. Uzasadniając właściwość Starosty S. w sprawie powołano się we wniosku na art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 § 1 pkt 1 kpa określający właściwość miejscową organu. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta S. przekazał na podstawie art. 65 kpa wniosek A. i M. R. oraz M. T. według właściwości Wojewodzie K., powołując się na wyrok NSA sygn. I OSK 1827/06 z dnia 11 stycznia 2008 r., zgodnie z którym orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podlega przepisom art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., należy - w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1994 r. (Dz. U. z 1945, Nr 10, poz. 51) – do wojewody. Na powyższe postanowienie A. i M. R. oraz M. T. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zażalenie, wnosząc o jego uchylenie oraz zarzucając niewłaściwą interpretację i niezastosowanie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Wskazując na treść art. 136 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy, w myśl którego poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeśli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a wniosek o zwrot należy kierować do starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, żalący się podnieśli, iż powołany w kwestionowanym postanowieniu wyrok NSA dotyczy innej kwestii – orzekania czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, a nie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Postanowieniem sygn. [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżone postanowienie Starosty S. w mocy. W motywach wydanego rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że jakkolwiek przedmiotowy wniosek został przez wnioskodawców określony jako wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to w istocie nie miało miejsca wywłaszczenie, o którym mowa w tej ustawie, lecz przejęcie nieruchomości w myśl dekretu z dnia 6 września 1994 r. na cele reformy rolnej, zaś z uzasadnienia wniosku w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kwestionowana jest zasadność przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa. W takim zaś wypadku rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) dopuszcza wydawanie decyzji rozstrzygającej, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską oraz czy jej grunty były lub mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej, a ówcześnie przysługujące Wojewódzkiemu Urzędowi Ziemskiemu uprawnienie do rozstrzygania w powyższym przedmiocie przysługuje aktualnie wojewodzie. Stąd też stanowisko organu I instancji było prawidłowe. A. R., M. T. i M. R. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili niewłaściwą interpretację i niezastosowanie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) oraz niewłaściwą interpretację i zastosowanie § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10. poz, 51 ze zm.) podnosząc, że we wniosku z dnia 15 grudnia 2010 r. nie kwestionują przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu PKWN, gdyż faktycznie miało ono miejsce w oparciu o przedmiotowy dekret, lecz ubiegają się o zwrot nieruchomości z uwagi na to, że nie została wykorzystana na cele reformy rolnej wskazane w tym dekrecie, co wyraźnie zaznaczyli we wniosku. Zatem w sprawie, w której domagają się rozstrzygnięcia, nie występuje okoliczność badania, czy nieruchomość podpadała pod działanie dekretu, skoro bezsporna jest w tym zakresie, ze względu na wielkość areału, odpowiedź twierdząca, a w tym właśnie przedmiocie właściwy jest wojewoda. Kwestię natomiast zwrotu nieruchomości, która nie została wykorzystania zgodnie z celem przejęcia reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. (a nie rozporządzenie z 1 marca 1945 r.), która w tym zakresie ustanawia właściwość starosty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, a nadto wywodząc, że przepis 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Z art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wynika, że przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną przez organy administracji publicznej i inne podmioty uprawnione do załatwiania takich spraw. W powyższych przepisach zawarte zostało określenie sprawy administracyjnej. Jednak ze względu na to, że z przepisu prawa materialnego musi wynikać umocowanie organu lub innego podmiotu do wydania decyzji administracyjnej stwierdzić należy, że sprawa administracyjna w rozumieniu kpa, to taka sprawa indywidualna, w której organ administracji publicznej sensu stricte lub organ administracji funkcjonalnej władny i jednocześnie zobowiązany jest orzec na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach określonego podmiotu w drodze decyzji. W razie wszczynania postępowania na wniosek uprawnionego podmiotu (strony), treść zawartego w nim żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a w skrócie – przedmiot postępowania (sprawy). Organ nie może modyfikować zakresu żądania strony, jak również nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania tegoż żądania. To strona decyduje o treści żądania, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane – to ona określa, przyznania jakiego uprawnienia się domaga lub z jakiego obowiązku chce być zwolniona. Jeżeli organ, do którego wpłynął wniosek ma wątpliwości co do tego, czego wniosek dotyczy (jest według niego niejasny), jego obowiązkiem jest ustalenie w trybie art. 64 § 2 kpa rzeczywistej woli strony. Wynika to zarówno z określonego w art. 9 kpa zobowiązania organu do czuwania nad tym, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, jak też ze sformułowanego w art. 8 kpa obowiązku organów administracji prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Jasna treść żądania strony wyznacza normę prawa materialnego, jaką organ winien zastosować, jak również rzutuje na ustalenie trybu postępowania odpowiedniego do rozpatrzenia (pozytywnego lub negatywnego) tego żądania oraz decyduje o właściwości rzeczowej organu. W rozpatrywanej sprawie reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika strony zawarły we wniosku z dnia 15 grudnia 2010 r. żądanie zwrotu nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o reformie rolnej określając nieruchomość jako wywłaszczoną i zaznaczając w uzasadnieniu tegoż wniosku tłustym drukiem, iż żaden z celów reformy rolnej wyszczególnionych w art. 1 ust. 2 dekretu oraz Manifeście PKWN nie został zrealizowany na gruncie, którego dotyczy wniosek. Jednocześnie jako podstawę prawną żądania zwrotu nieruchomości wnioskodawcy wskazali art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) stanowiący o możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości, która - stosownie do art. 137 – stała się zbędna na cel określany w decyzji o wywłaszczeniu, a nadto określający właściwość starosty do rozstrzygania w tym przedmiocie. W treści wniosku nie można dopatrzyć się kwestionowania przez nich pozbawienia własności nieruchomości ich dziadka w trybie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu z dnia 6 września 1944 r. Jeśli Starosta S., do którego wpłynął wniosek mógł mieć wątpliwości co do intencji wnioskodawców (a w takim wypadku, jak wcześniej wskazano, obligowany był je usunąć), to bezspornie nie powinien już ich mieć organ odwoławczy, rozpatrujący zażalenie na postanowienie Starosty przekazujące sprawę do rozpatrzenia Wojewodzie, bowiem z treści zażalenia wyraźnie wynika, że wnioskodawcy nie oczekują li tylko stwierdzenia przez organ, iż nieruchomość nie podpadła pod działanie dekretu, której to kwestii dotyczył wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 1827/06 powołany w uzasadnieniu postanowienia pierwszoinstancyjnego, lecz domagają się, jako zbędnej na cele reformy rolnej, jej zwrotu, upatrując podstaw do tego w przepisie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wskazując adekwatną do żądania właściwość starosty), a to oznacza inny przedmiot sprawy. Zdaniem Sądu nieuprawnione jest zatem stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż wnioskodawcy w sposób nie budzący wątpliwości (w rzeczywistości) kwestionują zasadność przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. z 1944 r., Nr 4, poz. 17) i rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa i Reformy Rolnej z dnia 1 marca 1945 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), konsekwencją którego to stwierdzenia jest uznanie właściwości wojewody i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. Prawidłowość powyższej oceny Sądu potwierdza treść wniesionej na postanowienie SKO do Sądu skargi. Stwierdzenie przez obydwa orzekające organy właściwości Wojewody K. w niniejszej sprawie jest równoznaczna z dowolną przez nie zmianą zakresu żądania wnioskodawców i określeniem kompetencji organu adekwatnej do tejże dowolnej zmiany, co stanowi o naruszeniu art. 16 § 1 w zw. z art. 61 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na treść zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia, uzasadniając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) ich uchylenie. Ze względu na to, iż przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ściśle proceduralne zagadnienie właściwości organu, za niemieszczącą się w przedmiocie sprawy – wkraczającą w kwestie merytoryczne, uznać należy wypowiedź SKO w odpowiedzi na skargę w kwestii zakresu stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie przesądzając treści kończącej postępowanie administracyjne decyzji Starosta S. ustosunkuje się do wniosku stron z dnia 15 grudnia 2010 r. na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.).