I OSK 1827/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Marek Stojanowski (spr.) Zygmunt Zgierski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. B.-W. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 67/06 w sprawie ze skargi A. H. B.-W. i innych na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. H. B.-W. i innych solidarnie kwotę 220 /dwieście dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 67/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. H. B.-W. i innych, na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], nr [...], w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: decyzją z dnia [...], na podstawie art. 105 k.p.a., Wojewoda M. umorzył postępowanie o wydanie decyzji stwierdzającej, że część nieruchomości ziemskiej "[...]" położonej w W., stanowiącej obecnie działkę ew. nr [...] z obrębu [...] objętą księgą wieczystą KW Nr [...] o pow. [...] ha [...] m2, nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13). Od tej decyzji A. H. B.-W. i inni złożyli odwołanie. Decyzją z dnia [...], nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Minister wskazał, że nieruchomość ziemska "[...]" została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa na podstawie art.2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., Nr 3, poz. 13). Na cele reformy rolnej na podstawie tego przepisu przejęciu podlegały nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomość "[...]" spełniała warunki do przejęcia jej przez Państwo na podstawie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ podniósł, że złożony w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim część nieruchomości nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu, jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku części nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z dyspozycją art. 2 § 1 i art. 3 k.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, A. H. B.-W. i inni złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania wymienionego w dekretu oraz podnieśli, że decyzje organów obu instancji stoją w sprzeczności z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponieważ organy nie dokonały żadnych ustaleń, czy przedmiotowa część nieruchomości była funkcjonalnie związana z pozostałą częścią majątku ziemskiego. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 67/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. H. B.-W. i innych, na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], nr [...], w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd wskazał, że prawo własności jest prawem majątkowym, które należy do dziedziny prawa cywilnego i jego powstanie, zamiana oraz wygaśnięcie następuje wskutek czynności nienależących do zakresu działania władz administracyjnych jako takich. Dekret z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej traktuje o prawie własności nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 tego dekretu. Przechodziły one bowiem bezzwłocznie z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, a więc z wyłączeniem czynności organów administracyjnych, a skutki rzeczowe utraty własności przez dotychczasowych właścicieli tych nieruchomości nie były uzależnione od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego, jak też od ujawnienia na jego podstawie własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Należy zatem przyjąć, iż ochrony własności nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską, właściciel mógł dochodzić na drodze postępowania cywilnego. Sąd podkreślił, że przepisy dekretu z dnia 6 września 1944r. o reformie rolnej nie dają podstaw organom administracyjnym do orzekania w sprawach o charakterze cywilnoprawnym. Bowiem właściwość organów administracji musi wynikać z jednoznacznie sformułowanego przepisu prawa, jak również musi istnieć przepis prawa określający formę działania organu w drodze orzeczenia administracyjnego. Zaznaczono, że administracyjnoprawna forma działania organu administracji w postaci orzeczenia lub decyzji administracyjnej może również wynikać z charakteru sprawy jako należącej do zakresu administracji publicznej, natomiast przejście własności nieruchomości ziemskiej na rzecz Państwa w trybie dekretu z dnia 6 września 1944r. nie stanowi sprawy z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że dopuszczalność modyfikowania woli ustawodawcy w zakresie skutków prawnorzeczowych dekretu z dnia 6 września 1944r. rozstrzygnięciem administracyjnym nie może zależeć od przyjętego sposobu wykładni przepisów tego dekretu, lecz musi być efektem jednoznacznej wypowiedzi w tym względzie samego ustawodawcy w treści dekretu. W związku z tym Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r., sygn. akt I OPS 2/06, na które powołali się skarżący, że " przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) ". Sąd zważył, że żaden z przepisów powołanego dekretu nie upoważniał wprost Ministra do określania, że w zakresie działania wojewódzkich komisji ziemskich ma się mieścić wydawanie decyzji administracyjnych. W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, przewidziane w powołanym rozporządzeniu w § 5 i 6 prowadzenie przez organ administracji postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu przejmowania nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zostało wprowadzone z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 8 dekretu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w myśl § 5 powołanego rozporządzania, wniosek, o którym mowa § 6 tego rozporządzenia, złożony przez zainteresowaną stronę o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust 1 lit. e dekretu, mógł być przez organ administracji rozpatrywany tylko w zakresie wyraźnie przyznanych organowi kompetencji, w jakim określa to powołany dekret w art. 2 ust. 1 lit e, a więc, iż nieruchomość przejęta z mocy prawa na Skarb Państwa nie spełnia norm obszarowych określonych w tym przepisie. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wniosek skarżących o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość (z uwagi na swój charakter) nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu, jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli A. H. B.-W. i inni, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...],nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody M. z dnia [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie z uwagi na błędne przyjęcie, że wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość z uwagi na swój charakter nie była nieruchomością ziemską w rozumieniu dekretu rolnego, a zatem nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu rolnego, nie podlega rozpoznaniu na drodze administracyjnej, podczas, gdy stanowisko takie jest sprzeczne z treścią § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51), z którego wprost wynika, że wniosek o ustalenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, a ponadto niezgodne z dotychczasową wieloletnią i jednolitą praktyką i orzecznictwem sądów administracyjnych; b) art. 187 § 2 w związku z art. 269 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie uchwały Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 roku sygn. akt: I OPS 2/06 oraz przyjęcie, iż powyższa uchwała nie wiąże Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; c) nierozpoznanie istoty sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez ten Sąd do licznych zarzutów zawartych w skardze na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a w szczególności: • zarzutu niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, poprzez zaniechanie ustalenia, czy objęte wnioskiem grunty "były lub mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej przez rolników małorolnych i czy nadawały się do "nadziałów"; • zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z uwagi na: - niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa; - niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracyjnego I i II instancji, a w szczególności poprzestanie na powołaniu się na nieprawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, bez przytoczenia jakiegokolwiek ich uzasadnienia oraz lakonicznym stwierdzeniu, iż organy administracji nie mogą orzekać, że części nieruchomości z uwagi na swój charakter nie są nieruchomościami ziemskimi, a tym samym nie podlegają pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej; - nieprzedłożenia wraz z zaskarżonym postanowieniem odpisów powołanych w nim nieprawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2004 roku (sygn. akt IV S.A./Wa411/04) oraz z dnia 15 grudnia 2004 roku (sygn. akt: IV SA/Wa 353/04), podczas, gdy nie zostały one oficjalnie opublikowane, a ich treść, w szczególności podstawa prawna powołanych orzeczeń wraz ze szczegółowym uzasadnieniem, nie są i nie mogą być znane skarżącym. • zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a,, art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. polegającego na całkowitym pominięciu powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności art. 168 i art. 170 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ich utrwalonej wykładni, poprzez wydanie przez organ I i II instancji decyzji tylko i wyłącznie w oparciu o interpretację przepisów wykonawczych do dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku, a zwłaszcza rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku (Dz. U. z 1945r., nr 10, poz. 51), zawartą w nieprawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 17 listopada 2004 roku (sygn. akt IV S.A./Wa411/04) oraz z dnia 15 grudnia 2004 roku (sygn. akt: IV SA/Wa 353/04); • zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie nie zaistniały okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania. 2. naruszenie prawa materialnego, to jest: a) naruszenie § 5 w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51), poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż przepis § 5 Rozporządzenia nie daje podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w innych sprawach, aniżeli rozstrzygnięcia o prawach rzeczowych do nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego, a w związku z tym nie jest możliwe w trybie § 5 Rozporządzenia ustalenie przez organ administracji, że dana nieruchomość nie jest nieruchomością ziemską z uwagi na swój charakter i nie stanowi części składowej majątku ziemskiego, zwłaszcza w świetle treści § 6 Rozporządzenia, podczas gdy przepis ten nakłada na wnioskodawcę nie tylko wskazanie areału, ale ponadto rodzaju użytków odnośnie nieruchomości objętej wnioskiem, a ponadto ten sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w identycznych sprawach uznał, iż w takich sprawach droga administracyjna jest dopuszczalna, podobnie jak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2004 roku, sygn. akt: IV SA 2776/02 i IV SA 2777/02 oraz w uchwale Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 roku, sygn. akt: I OPS 2/06, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustanawiającego zasadę równości obywateli wobec prawa; b) naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e oraz art. 2 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego błędną wykładnię ignorującą ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, a polegającą na braku jakichkolwiek ustaleń w zakresie okoliczności, czy przedmiotowa nieruchomość nie będąca częścią majątku ziemskiego stanowiła cześć "nieruchomości ziemskiej" w rozumieniu tego przepisu i to "funkcjonalnie związana" z pozostała częścią majątku, co w świetle utrwalonego już orzecznictwa jest przesłanką, która powinna być zbadana przez organ orzekający w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości na cele reformy rolnej; c) naruszenie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez błędną jego wykładnię i stwierdzenie, że wszelkie nieruchomości spełniające warunki dotyczące areału określone w powyższym przepisie przechodziły z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa, niezależnie od ich przeznaczenia, a tymczasem z analizy przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wynika w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności nieruchomości, które w dniu wejścia w życie tego dekretu nie spełniały warunków w nim określonych; d) naruszenie art 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) wskutek jego niezastosowania, a przez to pozbawienie skarżących decyzją Wojewody Mazowieckiego oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości. 3. nieuwzględnienie jednolitego i utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym: "polskie dwory z reguły nie były związane bezpośrednio z produkcją rolną, nie stanowiły integralnej części podwórek folwarcznych, lecz były integralną częścią otaczających je parków. Odmienna sytuacja istniała w odniesieniu do dworów poniemieckich na terenie Warmii i Mazur, gdzie budynek mieszkalny właściciela w zasadzie był bezpośrednio powiązany z produkcją rolną, wkomponowany w zabudowę podwórza gospodarczego i spełniający rolę centrum zarządzania gospodarstwem rolnym "; 4. błędne zastosowanie w niniejszej sprawie niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a to wbrew jednolitemu i utrwalonemu w orzecznictwie stanowisku, zgodnie z którym nie podlegają wykładni rozszerzającej przepisy pozbawiające prawa własności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że nie zgadzają się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że przepis § 6 powołanego rozporządzenia stanowi przesłankę stwierdzenia niedopuszczalności drogi administracyjnej w sprawie stwierdzenia, iż nieruchomość lub część nieruchomości objęta wnioskiem złożonym w trybie § 5 rozporządzenia nie podpada części nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W ocenie skarżących przepisy § 5 i § 6 powołanego rozporządzenia, jako ingerujące w prawo własności, winny być tak wykładane, by w jak najszerszym stopniu chroniły to prawo, tymczasem wykładnia przyjęta przez Sąd pierwszej instancji prowadzi do zamknięcia drogi administracyjnej w sprawie, a zatem w znaczący sposób ogranicza możliwości i prawo następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości do żądania uznania, że nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu nacjonalizacyjnego, a przez to godzi w zasadę ochrony prawa własności. Wskazano, że w licznych prawomocnych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego nigdy nie została prawomocnie podważona właściwość organów administracyjnych do orzekania w sprawie mającej na celu stwierdzenie, czy dana nieruchomość podlegała przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit, e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Wojewódzkie Sądy Administracyjne nadal akceptują drogę administracyjną w analogicznych sprawach, w związku z czym niedopuszczalna jest sytuacja, aby w takich samych sprawach była i zarazem brak było drogi administracyjnej. Podniesiono także, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok był związany poglądem prawnym prezentowanym w uchwale Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 roku sygn. akt I OPS 2/06. Zgodnie bowiem z treścią art. 269 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeśli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinien przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skarżący wskazali również na okoliczność, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 roku (sygn. akt: IV SA/Wa 353/04), na który powołał się organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...], nie jest jeszcze prawomocny, w związku z czym nie można w chwili obecnej wiązać z nim następstw prawomocności, o których mowa w art. 170 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zwrócono też uwagę, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku pominął zarzut skarżących, iż całkowicie nieprawidłowe było przyjęcie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepisu art. 105 k.p.a. W ocenie skarżących, powyższe prowadzi do przekonania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznał w rzeczywistości istoty sprawy. Ponadto autorzy skargi kasacyjnej podnieśli, że wymienione we wniosku nieruchomości (ozdobny park) nie były nieruchomościami ziemskimi o charakterze rolnym w świetle definicji zawartej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. (sygn. akt W 3/89, OTK 1990, poz. 26), stanowiącej, że "intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej wyłącznie tych nieruchomości, lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej – przez inne podmioty". Wskazano, że dla zastosowania dekretu PKWN o reformie rolnej istotne znaczenie ma ustalenie ścisłego związku funkcjonalnego pomiędzy parkiem, a gospodarstwem rolnym, zaś Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o funkcjonalnym związku konkretnej nieruchomości z gospodarstwem rolnym można mówić tylko wówczas, gdyby to gospodarstwo rolne nie mogło funkcjonować bez pałacu, a pałac bez gospodarstwa. W ocenie skarżących, analogicznie o funkcjonalnym związku parku z gospodarstwem rolnym można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby to gospodarstwo rolne nie mogło funkcjonować bez tego parku, a park bez tego gospodarstwa. Zwrócono również uwagę na fakt, że w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechny jest pogląd, iż polskie zespoły dworsko-parkowe nigdy nie były zintegrowane z resztą nieruchomości o charakterze gospodarczym (w przeciwieństwie do majątków niemieckich). Zdaniem skarżących Sąd pierwszej instancji zaniechał ciążącego na nim obowiązku i nie ustalił, czy nieruchomości będące przedmiotem wniosku mogły być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej przez rolników małorolnych, i czy nadawały się do "nadziałów" na ich rzecz. Takie ustalenie, w ocenie skarżących, miałoby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwaną dalej ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Stosownie do art. 176 ppsa przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu przepisów prawa materialnego, bądź procesowego, którego naruszenie zarzuca się w zaskarżonemu wyrokowi. W niniejszej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie, zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, wskazując konkretne przepisy, których naruszenia dopuścił się Sąd I instancji. Jednakże skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wyżej wskazanym wymaganiom. Zarówno zarzut opisany w pkt 3 skargi kasacyjnej "nieuwzględnienie jednolitego i utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie", jak i zarzut z pkt 4 skargi kasacyjnej "błędne zastosowanie rozszerzającej wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej" nie wskazują żadnych przepisów, które w ocenie autora skargi kasacyjnej naruszył Sąd pierwszej instancji. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie granicami skargi Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy prawa, które wyraźnie zostały w skardze kasacyjnej wskazane jako naruszone. Nie jest on natomiast władny badać, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył innych przepisów. Nie jest też uprawniony do zastępowania i uzupełniania, czy korygowania podstaw kasacyjnych. Wadliwe skonstruowanie powołanych zarzutów skargi kasacyjnej spowodowało, iż ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny ich zasadności nie jest możliwa. Jednakże ta wadliwość w redakcji skargi kasacyjnej nie miała wpływu na wynik postępowania przed sądem drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że zarzut naruszenia § 5 w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), jest trafny. Przepis ten może bowiem stanowić podstawę orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( por. Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. Akt I OPS 2/06, ONSA i WSA2006/5/123). W powołanej uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono, że z zestawienia przepisów § 5 i § 6 cyt. Rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 może dotyczyć wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi tu o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym, nadająca się do przeznaczenia na cele wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, przyjęcie przez ten Sąd, że przewidziana w § 5 rozporządzenia decyzja może rozstrzygać wyłącznie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego ze względu na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych, w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż żądanie wydania orzeczenia o tym, czy część nieruchomości ziemskiej "[...] " położonej w W., stanowiącej obecnie działkę ew. nr [...] z obrębu [...] objętą księgą wieczystą KW Nr [...] o pow. [...] ha [...] m2, podlegała (czy też nie) działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, stało się sporem o prawa rzeczowe – sprawą cywilną, do której rozpoznania właściwy jest sąd powszechny. Wymaga przy tym podkreślenia, iż prawo własności jest instytucją prawa cywilnego i spory (roszczenia) dotyczące własności są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, zwanego dalej k.p.c. Zgodnie jednak z art. 2 § 1 i art. 3 k.p.c., rozpoznawanie spraw cywilnych należy do sądów powszechnych, chyba że na mocy przepisów szczególnych zostały przekazane do właściwości innych sądów lub organów. W przedmiotowej sprawie takim przepisem szczególnym przekazującym orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego, do kompetencji organów administracji publicznej jest przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. Stosownie do unormowania tego przepisu, organem pierwszej instancji jest wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda), od którego decyzji przysługuje odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (obecnie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Jak słusznie podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej Uchwale 7 sędziów, przyjęcie poglądu prezentowanego w wyroku Sądu I instancji prowadziłoby w konsekwencji do dwutorowości orzekania w sprawach nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu. O tym bowiem, czy dana nieruchomość odpowiada normom obszarowym (w tym użytków rolnych) tam określonym, miałby orzekać organ administracji publicznej, zaś o tym, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym (w całości bądź w części), miałby rozstrzygać sąd powszechny. Nie znajduje to, w ocenie sądu, uzasadnienia w analizowanych przepisach dekretu ani rozporządzenia. W uzasadnieniu powołanej uchwały wskazał, że "Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 2 lit. e dekretu. Jednak dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie, należy brać pod uwagę również, zgodnie z zawartym tam odesłaniem – przepis art. 1 część druga. Już z tzw. wprowadzenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko nieruchomości ziemskie, których charakter, czy też przydatność odpowiada celom wskazanym w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako nieruchomości ziemskie ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Punkty a, b i c tego przepisu nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzw. grunty rolne, skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz tworzonych nowych gospodarstw rolnych, czy też na tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Natomiast dwa następne punkty (d i e) są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości, niż nieruchomości ziemskie np. pałaców, dworów czy też budynków mieszkalnych. (...)Kolejne kryteria, w oparciu o które scharakteryzował prawodawca nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to ich powierzchnia ogólna (100 ha) w zależności od rejonu kraju, w którym są położone i to, iż muszą one stanowić własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych (...), prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powinno brzmieć, iż na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1, część druga dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy, w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Czyli wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu, organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny), powinien zbadać (wziąć pod uwagę) wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust, 1 lit. e dekretu (...). Należy wyraźnie zaznaczyć, iż orzekanie na podstawie § 5 rozporządzenia o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust, 1 lit. e dekretu, nie było regułą, czy też wymogiem formalnym w każdej sprawie. Tryb ten był uruchamiany w przypadkach spornych, kiedy właściciel (współwłaściciel) nieruchomości uważał, że jego nieruchomość z takich czy innych względów, nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości. Jeżeli się przyjmie (...), że w zakresie orzekania w postępowaniu administracyjnym na podstawie § 5 rozporządzenia, organ jest uprawniony tylko dla badania, czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to rzeczywiście postępowanie to może się ograniczyć tylko do całości nieruchomości, a nie jej części. Jednak taki pogląd dopuszcza jednocześnie możliwość przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli działanie sprzeczne z prawem. O tym, które nieruchomości i w jakich granicach mają być przejęte na cele reformy rolnej, właściciel (współwłaściciel) praktycznie dowiadywał się w chwili dokonywania protokolarnego spisu (przejęcia), o czym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej). Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w oparciu o § 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami (...). Z zestawienia brzmienia przepisów § 5 i 6 rozporządzenia (...), nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów, stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, może przemawiać również i za tym, że chodzi tu o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot - użytków każdego rodzaju. Takie sformułowanie znaczeniowo jest szersze, bowiem oprócz użytków rolnych w rozumieniu § 4 rozporządzenia, mieszczą się w nim także inne tereny (grunty), np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp. Nie podzielając poglądu (...) o ograniczonym zakresie orzekania na podstawie § 5 rozporządzenia, celowym jest również zwrócenie uwagi na samo brzmienie ust. 1 tego przepisu, a w szczególności na ten jego fragment, który określa przedmiot orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e. Użyty tam wyraz nieruchomość bez przymiotnika "ziemska", wskazuje na to, że ustalenie, czy nieruchomość, o wyłączenie której spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e ubiega się strona, jest nieruchomością ziemską, należy również do zakresu tego postępowania. W przeciwnym razie, gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia, chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, użyto by w ust. 1 tego przepisu terminu nieruchomość ziemska, bo tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Przeważająca część dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA wielokrotnie wypowiadał się w tego rodzaju sprawach np. I OSK 28/06, I OSK 373/06, I OSK 841/06, i inne), Sądu Najwyższego, a także Trybunału Konstytucyjnego akcentuje stanowisko, iż na podstawie § 5 rozporządzenia, można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taka nie jest, czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską (...). Pogląd (...), że przewidziana w § 5 rozporządzenia decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość areału, w tym użytków rolnych, w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż żądanie wydanie orzeczenia o tym, czy zespół pałacowo-parkowy, wchodzący w skład nieruchomości ziemskiej, podlega (czy też nie) pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jest sporem o prawa rzeczowe - sprawą cywilną, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny, co - zdaniem Sądu w tym składzie - nie odpowiada brzmieniu § 5 rozporządzenia w związku z wcześniej przedstawionym rozumieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Również zestawienie brzmienia przepisów art. 1 i 2 § 1 i § 3 kpc nie daje podstaw do przyjęcia takiego poglądu. Wynika z nich bowiem, że nie każda sprawa cywilna podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, a co nie powinno budzić już żadnych wątpliwości, jeżeli prawodawca w przepisach wyraźnie wskazał orzekanie na drodze postępowania administracyjnego (...) Prawo własności jest instytucją prawa cywilnego i spory (roszczenia) dotyczące własności są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c. Zgodnie jednak z art. 2 § 1 i § 3 kpc., rozpoznawanie spraw cywilnych należy do sądów powszechnych, chyba, że na mocy przepisów szczególnych zostały przekazane do właściwości innych sądów lub organów (...). W rozpoznawanej sprawie takim przepisem szczególnym przekazującym orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, do kompetencji organów administracji publicznej, jest przepis § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu, organem pierwszej instancji jest wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda), od decyzji którego służy odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (obecnie Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Powyższe rozważania uprawniają do stwierdzenia, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) w związku z § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) przez wyłączenie drogi administracyjnej i formy decyzji administracyjnej jako formy prawnej rozstrzygania sprawy, podpadania części nieruchomości ziemskiej "[...] " pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W świetle powyższych rozważań pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej tracą na znaczeniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Warszawie do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o treść art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 209 ppsa w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).