III SA/Gl 379/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant st. sekr. sąd. Anna Tymowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w U. z dnia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] kwotę [...] złotych (słownie: [...] złotych) na rzecz strony skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., utrzymało w mocy postanowienie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w U. (MOPS) z dnia [...] r., nr [...], wyrażające stanowisko wierzyciela, którym uznano za niezasadne zarzuty zobowiązanej J.C. dotyczące egzekucji należności pieniężnej wynikającej z tytułów wykonawczych nr od [...] do [...]. 2. J. C. w dniu [...] r. zawarła umowę z Kierownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w U., reprezentując rodzinę zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt ojca - W. L. w Miejskim Domu Spokojnej Starości w U. przy ulicy [...]. 2.1. Załącznik nr 1 do tej umowy zawierał ustaloną odpłatność za pobyt W. L. w wysokości [...] zł miesięcznie, która stanowiła 70 % jego dochodu na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn zm. zwanej dalej u.p.s.). Jednocześnie J. C. zobowiązała się do ponoszenia brakującej części comiesięcznego kosztu pobytu ojca w DPS bez względu na swój dochód na podstawie wcześniej złożonego oświadczenia z dnia [...] r. oraz do samodzielnej egzekucji części tej odpłatności przypadającej na jej rodzeństwo. 2.2. Pismem z dnia [...]r., skierowanym do Kierownika MOPS w U., strona wycofała się z powyższego zobowiązania, w związku z trudnościami w rozliczeniu z rodzeństwem, które także miało ponosić koszt pobytu ojca w DPS. Stwierdziła, że z zobowiązania wywiązała się jedynie siostra G. K. J.C. oświadczyła, iż począwszy od dnia [...]r., będzie przekazywać dopłatę jedynie w imieniu swoim oraz siostry G.K. w wysokości połowy całości dopłaty. Jednocześnie wniosła o przesłanie jej w miesiącu październiku noty obciążeniowej w wysokości połowy dopłaty do kosztów pobytu ojca w DPS. 2.3. Kierownik MOPS w U. nie uwzględnił stanowiska strony i kierował do niej wezwania dotyczące nieuregulowanych kosztów pobytu jej ojca w DPS. 2.4. W piśmie z dnia [...]r. strona twierdząc, iż podpisała zobowiązanie do uiszczania dopłaty za pobyt swego ojca W. L. w DPS, jako reprezentant rodziny, wniosła o ustalenie regulowania należności oddzielnie z każdym z rodzeństwa w drodze odrębnych umów. 3. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w U., jako wierzyciel, wystawił tytuły wykonawcze o numerach od [...] do [...] na zobowiązaną J.C. i skierował je do egzekucji do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. Jako rodzaj należności opisano, że są to "dopłaty do pobytu ojca w MDSS w U.". W poz. 30 tych tytułów, gdzie widnieje podstawa prawna należności wpisano "umowa [...] dnia [...]", a w poz. 29 jako akt normatywny powołano się na art. 103 ust. 2 i art. 104 ust. 1 u.p.s. 4. Pismem z dnia [...] r. J. C. na powyższe tytuły wykonawcze złożyła zarzuty wnosząc o uchylenie wystawionych tytułów wykonawczych. W ramach tego podniosła następujące okoliczności: - nieistnienie obowiązku w skutek uchylenia się od obowiązku zapłaty zobowiązania w piśmie z dnia [...]r., - zawarcie niewłaściwej podstawy prawnej, gdyż nie wydano decyzji, - że umowa z dnia [...] r. jest nieważna, ponieważ została zawarta przez MOPS, który nie ma takich uprawnień, gdyż po stronie zobowiązanej wystąpiła J.C. jako reprezentant rodziny bez zgody tych osób i bez ich pełnomocnictwa (art. 103 pkt. 2 i art. 61 u.p.s.), - niespełnienie warunku z art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm., zwanej dalej u.p.e.a.) przez podanie podstawy orzeczenia, którego brak, - niedopuszczalność egzekucji, gdyż w zawartej umowie, na którą się tytuły powoływały, określono drogę sądową jako środek dochodzenia roszczeń, - brak upomnienia - wysłane monity nie zawierają pouczenia o zagrożeniu wdrożeniem postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 15 § 1 u.p.e.a.). 4.1. Strona uzasadniła swoje stanowisko, tym, iż zobowiązanie do uiszczania dopłaty za pobyt swego ojca W.L. w DPS, podpisała jako reprezentant rodziny, przy czym kilkukrotnie została zapewniona, że w razie braku refinansowania części opłat przez pozostałe rodzeństwo będzie mogła umowę wypowiedzieć i wówczas MOPS wyegzekwuje należności od pozostałych osób. Zarzuciła, iż umowa była nieprawidłowa, gdyż powinien ją zawrzeć Kierownik MOPS, a nie MOPS reprezentowany przez Kierownika. Ponadto jej zdaniem, nie miała pełnomocnictwa do reprezentowania pozostałego rodzeństwa, a w umowie nie wymieniono kogo miałaby reprezentować. Wskazała także, iż wraz z siostrą G.K. dobrowolnie uiszczają swoją część dopłaty do pobytu ojca. 5. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w U. postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], działając w trybie art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a. jako wierzyciel, uznał zarzuty zobowiązanej za nieuzasadnione. 6. Po złożeniu zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], uchyliło postanowienie wierzyciela i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. 6.1. Według SKO rozważenia wymagała kwestia prawidłowości zawartej w dniu [...] r. umowy, na podstawie której wywodzony był obowiązek zapłaty określonych należności przez zobowiązaną. W tym zakresie organ powołał się na art. 103 ust. 1 – 2 u.p.s. i obowiązek alimentacyjny wynikający z przepisów art. 128 – art. 129 k.r.o. obciążający krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. 6.2. Organ wskazał, że należy zbadać pismo strony z dnia [...]r. pod kątem wypowiedzenia warunków umowy zawartej w dniu [...]r., ponieważ jego treść może świadczyć o zmianie oświadczenia woli wyrażonego w tej umowie lub woli całkowitego jej rozwiązania. Wymienił przy tym wady, jakie posiadała ta umowa (brak zapisu o sposobie wypowiedzenia i terminu wypowiedzenia, niejasny zapis o reprezentowaniu rodziny, brak pełnomocnictwa od rodzeństwa, brak pouczenia o możliwości wypowiedzenia umowy). 7. Kolejnym postanowieniem z dnia [...]r. MOPS w U. uznał zarzuty J. C. za nieuzasadnione. 7.1. Wierzyciel stwierdził, iż umowa zawarta z J.C. o odpłatności za pobyt w DPS jej ojca W. L. wygasła w dniu [...]r. w związku z jego śmiercią. 7.2. Odnośnie zarzutów wyjaśnił podstawę prawną twierdząc, że zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące zobowiązanej w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji umowy stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wskazał, iż zawarta między stronami umowa w przedmiocie odpłatności za pobyt w DPS jest umową cywilnoprawną, a jeśli panuje między stronami rozbieżność co do treści oświadczenia woli, a także skuteczność uchylenia się od skutków tego oświadczenia, właściwym do rozstrzygnięcia jest wyłącznie sąd powszechny. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2008 r., III CSK 163/08, stwierdził, że "wykładając oświadczenie woli zawarte w umowie należy brać pod uwagę treść wszystkich jej postanowień a nie jedynie fragmentu niejasnego oraz dążyć do nadania jej racjonalnego sensu, zgodnie z celem umowy oraz interesami stron. Przy takiej ocenie istotne są nie tylko okoliczności zawarcia umowy, lecz również zachowanie stron już po jej zawarciu oraz sposób wykonywania przez nie umowy, który może jednoznacznie przesądzać co było wolą stron niejasno wyrażone w tekście umowy". 7.3. Zdaniem wierzyciela strona, jeszcze przed podpisaniem umowy złożyła pisemną deklarację, z której jednoznacznie wynikało, że bierze na siebie pełną odpowiedzialność finansową za pobyt jej ojca w DPS, odpowiedzialność tą bierze niezależnie od swoich możliwości finansowych oraz że samodzielnie będzie egzekwowała należności od swojego rodzeństwa. 7.4. Biorąc po uwagę treść złożonej deklaracji, jednoznaczną treść umowy oraz jej wykonywanie uznał, że zobowiązana świadomie i z pełnym rozeznaniem sytuacji umowę tę zawarła i podpisała wiedząc również, że przysługują jej roszczenia regresowe w stosunku do rodzeństwa, których jednak musiałaby dochodzić na drodze postępowania cywilnego. 8. J. C., reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z dnia [...]r. wniosła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...]r. 9. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie wierzyciela. 9.1. Organ drugiej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśnił również podstawy prawne zarzutów wniesionych przez J.C. Stwierdził, w ślad za wierzycielem, że zarzuty, które przysługiwały stronie w zakresie postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystane do weryfikacji umowy, która stanowiła podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. SKO stanęło na stanowisku, iż zarzuty dotyczące umowy zawartej przez stronę z wierzycielem nie mają wpływu na oświadczenie woli wyrażone w drodze tej umowy i nie mogą mieć wpływu na dopuszczalność egzekucji. Organ odwoławczy podkreślił, że kwestia rozliczenia J. C. z rodzeństwem w zakresie odpłatności za pobyt ojca w DPS, może być dochodzona na drodze cywilnoprawnej. 10. W skardze z dnia [...]r. pełnomocnik strony skarżącej wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia wydanego przez wierzyciela oraz zasądzenie kosztów postępowania. 10.1. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko strony, co do podniesionych zarzutów. Na poparcie swoich twierdzeń przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazał, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., VIII SA/Wa 637/09, stwierdzono, że w sytuacji, gdy małżonek lub krewny mieszkańca domu pomocy społecznej odmawia podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., to organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na przepisie art. 64 k.c. Niedopuszczalne jest natomiast wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., w odniesieniu do osób zobowiązanych na podstawie umowy do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy ich członka rodziny. Poza tym odwołał się do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2009 r., IV SA/Wr 30/09, w którym stwierdzono, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.s. ustanawia materialnoprawną podstawę do dochodzenia przez gminę zwrotu poniesionych wydatków, lecz tylko w sytuacji, gdy osoby, które podpisały umowę nie wywiązują się z jej realizacji. Roszczenie o zwrot wydatków poniesionych przez gminę ma cywilnoprawny charakter, a jako taki może być przedmiotem sporu cywilnego między równoprawnymi stronami. Spory takie rozstrzygać mogą natomiast sądy powszechne. Nie może zatem przepis ten stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych wydatków wniesionych zastępczo przez gminę za pobyt w domy pomocy, w sytuacji odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. W przypadku, gdy małżonek lub krewny mieszkańca domu pomocy społecznej, odmawia podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., to organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na przepisie art. 64 k.c. Pełnomocnik podkreślił stwierdzenie tego Sądu, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. określającej wysokość kwoty poniesionych wydatków na świadczenie z pomocy społecznej, tj. wniesionej zastępczo przez gminę opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, w odniesieniu do osób zobowiązanych na podstawie umowy do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy ich członka rodziny. Udokumentowana odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną, nie uzasadnia wydania decyzji określającej wysokość wydatków poniesionych zastępczo przez gminę i zobowiązującej do ich zwrotu osobę, która odmówiła zawarcia umowy. 10.2. W efekcie tego pełnomocnik zauważył, że w treści tytułów wykonawczych, jako podstawę ich wydania wskazano na regulację art. 103 ust. 2 oraz art. 104 ust. 1 u.p.s., co, zdaniem pełnomocnika, pozostaje w całkowitej sprzeczności z przywołanym orzecznictwem. 11. W odpowiedzi na skargę z dnia [...]r. SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. 12. Na rozprawie dnia 18 maja 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazywał na wady umowy i błędy tytułów wykonawczych, np. dotyczące nieprawidłowych pouczeń zawartych w wezwaniach kierowanych do zobowiązanej przed ich wystawieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 13. Skarga jest zasadna. 14. Przy badaniu zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wydanego w wyniku rozpatrzenia zażalenia od stanowiska wierzyciela zajętego w trybie art. 34 u.p.e.a. należy mieć na uwadze następujący stan prawny sprawy. 14.1. Egzekucji administracyjnej podlegają między innymi należności pieniężne przekazane na podstawie ustaw (art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Jak stanowi art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie – administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisów prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. 14.2. Jeśli chodzi o przepisy w sprawach pomocy społecznej, to zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). W art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wysokość wnoszonej opłaty za pobyt mieszkańca domu ustala kierownik ośrodka pomocy społecznej w drodze umowy zawartej między innymi ze zstępnymi (art. 103 ust. 2 u.p.s.). Zgodnie z art. 104 ust. 1 u.p.s. należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast w myśl art. 104 ust. 3 u.p.s. wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. 15. Z powyższych uregulowań wynikają poniższe wnioski. 15.1. W przypadku poniesienia wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, do których zobowiązane są osoby wymienione w ustawie o pomocy społecznej można obowiązek zwrotu poniesionych wydatków, w tym opłat określonych przepisami ustawy o pomocy społecznej, egzekwować od tych osób na drodze administracyjnej określonej w art. 104 ust. 1 - 3 u.p.s. 15.2. Przepis art. 104 ust. 3 u.p.s. stanowi podstawę prawną do wydania decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu wydatków wniesionych zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej podlegającej zwrotowi przez osoby zobowiązane. 15.3. Obowiązek taki nie może wynikać tylko z umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., podpisanej z osobą zobowiązaną, gdyż roszczenie o zwrot wydatków poniesionych przez gminę nie ma cywilnoprawnego charakteru i nie może być przedmiotem sporu przed sądem powszechnym. Wynika to z tego, że zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. 15.4. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że skoro obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; uchwała SN z dnia 29 października 2009 r., III CZP 77/09, Biul. SN 2009/10/11). Nie jest to obowiązek, o którym mowa w art. 3 § 1 u.p.e.a., wynikający z mocy prawa tylko z decyzji. Dopiero w przypadku wydania decyzji administracyjnej, będącej w dalszej kolejności podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, strona ma prawo podnosić swoje racje przed organem pierwszej i drugiej instancji oraz sądem administracyjnym. 15.5. Wystawienie tytułu wykonawczego tylko w oparciu o zawartą umowę z osobą zobowiązaną bez wydania decyzji, określającej wysokość dochodzonej należności i termin jej zwrotu powoduje, że w postępowaniu egzekucyjnym należy stwierdzić nieistnienie danego obowiązku. 16. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw faktycznych do stwierdzenia, że względem zobowiązanej została wydana decyzja na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. określająca wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz wskazująca termin ich zwrotu. Same przepisy art. 103 ust. 2 i art. 104 ust. 1 u.p.s. oraz umowa z dnia [...] r., jak podano w poz. 29 i 30 tytułów wykonawczych, nie mogły być podstawą do ich wystawienia w rozumieniu art. 3 § 1 u.p.e.a. Tym samym należy uznać, że dochodzona należność pieniężna nie istniała od momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dlatego postępowanie należało umorzyć stosownie do art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. 17. Zasadność najdalej zmierzającego zarzutu nieistnienia obowiązku - chociaż nie z tych powodów, które podała strona skarżącą – uzasadnia odstąpienie od rozważania pozostały zarzutów nawiązujących już do strony formalnej wystawionych tytułów wykonawczych. 18. Mając to na uwadze Sąd, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) i art. 135 P.p.s.a., uchylił nie tylko zaskarżone postanowienie, ale również postanowienie wierzyciela wydane w pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ egzekucyjny uwzględni powyższe oceny prawne i umorzy postępowanie egzekucyjne w oparciu o art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. ze względu na brak decyzji wydanej zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s. stanowiącej w tej sytuacji właściwą podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł stosownie do art. 152 P.p.s.a. Uwzględniając skargę zasądził koszty postępowania w kwocie [...] zł ([...] zł - wpis sądowy, [...] zł – koszty zastępstwa procesowego, 17 zł - opłat skarbowa od pełnomocnictwa) w myśl art. 200, art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).