II SAB/Po 27/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skarg L. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. do załatwienia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2007 r. Nr [...], w sprawie [...], II. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. do załatwienia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2008 r. Nr [...], III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę 714,- zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ J. Zieliński /-/ E. Brychcy /-/ M. Kwiecińska W dniu 13 grudnia 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wpłynęło pismo L. J. reprezentowanej przez J. K., zawierające żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] 2007 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla magazynu dystrybucji paczek wraz z częścią biurową firmy kurierskiej oraz wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu żądania strona podniosła, iż wyżej opisane decyzje zostały wydane w sprawie rozstrzygniętej już wcześniej inną decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...]2004 r., a ponadto decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...]2007 r. został wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 18 lutego 2011 r. L. J. reprezentowana przez r.pr. G. W. wniosła skargi na bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w załatwieniu jej żądania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...]z dnia [...]2007 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 10 stycznia 2008 r. nr [...]. Skarżąca wniosła, w przypadku nieuwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli, o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do załatwienia sprawy - wydanie orzeczenia w postępowaniu nieważnościowym w określonym przez sąd terminie. Ponadto strona skarżąca w każdej ze skarg wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz, kosztów postępowania w kwocie 597,- zł, na które składają się: wynagrodzenie pełnomocnika - 480,- zł, koszty sądowe – 100,- zł oraz koszt udzielonego pełnomocnictwa – oplata skarbowa w wysokości 17,- zł. Zdaniem skarżącej zasądzając opłatę za czynności pełnomocnika sąd powinien wziąć pod uwagę jego wkład w przyczynienie się i rozstrzygniecie sprawy, o którym nie świadczy objętość skargi, która została maksymalnie skrócona. W uzasadnieniu skarg podniesiono, iż od momentu złożenia żądania stwierdzenia nieważności ww. opisanych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie załatwiło sprawy ani nie podjęło jakichkolwiek czynności w sprawie czym naruszyło przepisy art. 12 oraz 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez niezałatwienie sprawy w terminie dwóch miesięcy. Zawiadomieniami z dnia 22 marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. poinformowało strony postępowania o wszczęciu postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...]2007 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]2008 r. nr [...]a następnie przekazało skargi L.i J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o ich oddalenie podnosząc, iż zawiadomieniami z dnia 22 marca 2011 r. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji a zatem skarga na bezczynność jest bezzasadna. Jednocześnie Kolegium podniosło, iż braki kadrowe z jakimi się boryka oraz znaczna ilość spraw wpływających do organu uniemożliwia mu zachowanie terminów załatwienia sprawy przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia obie skargi L. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w załatwieniu jej żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] , z dnia [...]2007 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2008 r. nr [...]. Pismem z dnia 19 maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. poinformowało, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. opisanych decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. i Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P. nie zostało zakończone z uwagi na przekazie akt sprawy wraz z skargami L. J.i do Sądu. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargi zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art.3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a. ) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powyższego przepisu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem, w określonym przepisami prawa terminie, decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie skargi dotyczą bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, zatem bezczynności w wydaniu decyzji administracyjnej w oparciu o art. 158 k.p.a lub art. 157 § 3 k.p.a (od dnia 10 kwietnia 2011 r. postanowienia o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a.) Zgodnie za treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje szczególnej formy wszczęcia tego postępowania, jeżeli żądanie jego wszczęcia pochodzi od strony. W tej sytuacji zastosowanie znajdzie ogólna zasada wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a. zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 11, Warszawa 2011 r., str. 641). Tym samym od dnia wpływu do organu żądania strony o wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozpoczynają bieg terminy do załatwienia sprawy – wydania rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie. Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. Zgodnie z § 1 powołanego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego to jego zakończenie powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania ( § 3 ).W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie w przypadku zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art.36 k.p.a.). Przekroczenie terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a., oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 52 p.p.s.a. wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Z treści art. 37 k.p.a. obowiązującej w dniu wniesienia przedmiotowych skarg wynika iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wyczerpanie trybu w art. 37 k.p.a. jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Jednakże należy zaznaczyć, iż warunek ten nie dotyczył skargi na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego, z uwagi, iż przewidziany w art. 37 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym dnia 10 kwietnia 2011 r. tryb nie miał zastosowania do tego organu. Nad tym organem nie ma bowiem w postępowaniu administracyjnym organów wyższego stopnia (por. postanowienie NSA z dnia 6.07.2006r., I OSK 480/2006, LEX nr 188512) Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. od chwili wszczęcia w dniu 13 grudnia 2010 r., wskutek zgłoszonego żądania L. J., postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...]2007 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]2008 r. nr [...], do dnia złożenia rozpatrywanych skarg nie podjęło żadnych czynności zmierzających do załatwienia spraw ograniczając się jedynie do zwrócenia się pismem z dnia 20 grudnia 2010 r. do Burmistrza Miasta i Gminy S. o nadesłanie akt sprawy, które otrzymało w dniu 14 stycznia 2011 r. Z kolei po wniesieniu skarg na bezczynność organ zawiadomił jedynie strony postępowania o wszczęciu postępowań w sprawie stwierdzenia ww. opisanych decyzji. Tym samym należy stwierdzić, iż doszło do naruszenia terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 § 3 k.p.a. gdyż organ nie tylko nie załatwił spraw w przewidzianych w powołanym przepisie terminie ale także praktycznie nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do niezwłocznego zakończenia sprawy, czym naruszył również wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania. Organ nie zawiadomił także strony a trybie art. 36 k.p.a. o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Należy jednocześnie zaznaczyć, iż Sąd podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że fakt przekazania akt organowi odwoławczemu, czy też sądowi nie uzasadnia bezczynności organu administracji do czasu zwrotu akt. W takiej sytuacji jeżeli organ uzna, że zachodzą okoliczności określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że od orzeczenia sądu lub innego organu zależy rozpoznanie sprawy, powinien wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania, co umożliwiłoby stronie ewentualne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na to postanowienie w celu skontrolowania jego legalności. W wypadku natomiast, gdy postępowanie przed innym organem lub przed sądem nie ma bezpośredniego wpływu na rozpoznanie sprawy, a jedyną przeszkodą jest pozostawanie akt w sądzie lub w innym organie, organ właściwy do rozpoznania sprawy obowiązany jest podjąć czynności zmierzające do pozyskania wymaganej do rozpoznania sprawy dokumentacji, poprzez np. wystąpienie o nadesłanie akt w celu ich wykorzystania do wydania orzeczenia, względnie sporządzenia odpisów niezbędnych dokumentów. Bierne natomiast oczekiwanie na załatwienie sprawy przez organ odwoławczy lub sąd i zwrot akt może być ocenione tylko jako bezczynność organu (por.: wyrok NSA z dnia 8 października 1999 r. sygn. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2010 r. o sygn. akt IV SAB/Po 59/10 opubl. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, nie można uznać za uzasadnione tłumaczenie bezczynności organu znaczną ilość przeprowadzanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowań administracyjnych, przy jednoczesnych brakach kadrowych. Należy podkreślić, iż jak wynika z art. 35 § 5 kpa do terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym nie wlicza się jedynie terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z tego wynika, iż na przedłużenie postępowania mogą jedynie wpływać ww. przeszkody w prowadzeniu konkretnej, rozpatrywanej sprawy, a do nich zaś nie sposób zaliczyć np. złożonego charakteru sprawy czy znacznej ilości przeprowadzanych przez organ postępowań administracyjnych i braków kadrowych. Strona postępowania nie może bowiem ponosić konsekwencji złej organizacji czy nieskutecznego działania organów administracji, które mają obowiązek rozpatrzyć sprawę co do zasady bez zbędnej zwłoki a maksymalnie w okresie jednego lub dwóch miesięcy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SAB/Po 14/08 opubl. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) Z powyższego wynika, że niewątpliwie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po wszczęciu w dniu 13 grudnia 2010 r., postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...]2007 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2008 r. nr [...] o warunkach zabudowy, nie podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowych sprawach pozostaje z bezczynności. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów w wysokości 2 x 597 zł. zauważyć należy, iż zgodnie z art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec powyższego zasadnym jest przyznawanie skarżącemu zwrotu kosztów obejmujących wpisy od skarg wynoszących łącznie 200 zł. ( 2 x 100 zł) oraz zwrotu uiszczonych opłat skarbowych od pełnomocnictwa w łącznej wysokości 34 zł ( 2 x 17 zł). Ustosunkowując się z kolei do wniosku dotyczącego zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika, stwierdzić należy, że zasady ustalania wysokości zwrotu niezbędnych kosztów postępowania uregulowane są w art. 205 P.p.s.a., który w § 2 przewiduje, iż do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednakże nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach. Przepisami odrębnymi, o jakich powyżej mowa, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349). Jak wskazuje treść § 2 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład jego pracy w przyczynienie się do jej wyjaśnienia oraz rozstrzygnięcia. Opłatę zasądza się na podstawie stawek minimalnych, szczegółowo wyliczonych w tym rozporządzeniu, przy czym opłata nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sporu. Uwzględniając wymienione powyżej wytyczne, Sąd uznał, iż wystarczające będzie zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika L. J. wedle stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu. Z analizy akt sprawy wynika, iż aktywność radcy prawnego G. W. ograniczyła się do sporządzenia i wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz odbioru adresowanej do niego korespondencji. Ponadto biorąc pod uwagę charakter rozpatrywanej sprawy oraz fakt, że dotyczy ona bezczynności organu, a zatem nie wymaga merytorycznej analizy konkretnego rozstrzygnięcia, należy dojść do wniosku, iż wynagrodzenie w takiej wysokości odpowiada nakładowi pracy pełnomocnika skarżącego. W tej sytuacji łączne wynagrodzenie pełnomocnika zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku, wynosi 480 zł. ( 2 x 240 zł), a suma wszystkich zasądzonych kosztów postępowania po uwzględnieniu obu skarg L. J. wynosi 714,- złotych.