II SA/Sz 349/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za sprawowanie opieki uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza w Bornem S. z dnia [...] r. , Nr [...]. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Burmistrza w [...], decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 9, art. 53a, art. 106 ust. 3, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) odmówił A.P. przyznania pomocy w formie wynagrodzenia za sprawowanie opieki nad W.K.. Na podstawie art. 107 ust 1 ustawy o pomocy społecznej, organ przeprowadził wywiad rodzinny. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 106 ust 3 ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku A.P. podanie zostało złożone w dniu [...], natomiast komplet dokumentów złożony w dniu [...]. Podanie o przyznanie w/w formy pomocy klientka złożyła po śmierci W.K. (osoby dla której ustanowiona była opiekunem prawnym, a która zmarła w dniu [...]), czyli po ustaniu potrzeby dalszego sprawowania funkcji opiekuna prawnego. Ponadto, zdaniem organu, wątpliwym jest przyznanie wynagrodzenia opiekunowi prawnemu dla mieszkańca Domu Pomocy Społecznej, w którym opiekun jest zatrudniony, co ma miejsce w przypadku A.P. -Interpretacja Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28.10.2009 r. Od powyższej decyzji A.P. złożyła odwołanie, w którym stwierdziła, iż wydana decyzja jest dla niej krzywdząca. Podała, iż wykonywała funkcję opiekuna prawnego osoby ubezwłasnowolnionej zgodnie z potrzebami W.K. i dlatego Sąd przyznał jej wynagrodzenie. Ośrodek Pomocy Społecznej stwierdzeniami zawartymi w swojej decyzji podważa orzeczenie Sądu – postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sygn. akt [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium ustaliło, że w dniu [...] A.P. wystąpiła do Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie pomocy w formie wynagrodzenia za sprawowanie opieki nad W.K. Kierownik Ośrodka decyzją z dnia [...] odmówił przyznania wnioskującej przedmiotowej pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, iż stosownie do przepisu art.53a ustawy o pomocy społecznej wynagrodzenie za sprawowanie opieki wypłaca się w wysokości ustalonej przez sąd. Wynagrodzenie to obliczone w stosunku miesięcznym nie może przekraczać 1/10 przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, bez wypłat nagród z zysku, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za okres poprzedzający dzień przyznania wynagrodzenia. Z przedłożonych dokumentów wynika, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] z dnia [...] ustalono wynagrodzenie dla A.P. z tytułu pełnienia funkcji opiekuna prawnego dla całkowicie ubezwłasnowolnionej W.K, w kwocie [...] zł miesięcznie, poczynając od [...] wraz z ustawowymi odsetkami. Postanowienie powyższe stało się prawomocne z dniem [...]. W dniu [...] zmarła W.K. A.P. postanowienie Sądu otrzymała w dniu [...] (zapis w części VII kwestionariusza wywiadu środowiskowego w aktach organu I instancji). Wniosek o przyznanie pomocy w formie wynagrodzenia za sprawowanie opieki nad W.K. strona złożyła [...], po śmierci W.K., a wszystkie wymagane dokumenty złożyła [...]. Organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją odmówił stronie przyznania przedmiotowej pomocy, uzasadniając swoje stanowisko ustaniem potrzeby sprawowania dalszej opieki nad W.K., w związku z jej zgonem ([...]). W uzasadnieniu swojego stanowiska organ powołał art. 106 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W ocenie organu świadczenie należałoby przyznać od [...] bowiem komplet dokumentów złożony został [...] r. Organ uznał również, że nie należy się wynagrodzenie opiekunowi osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, tym bardziej, że jest on zatrudniony w tym samym domu pomocy społecznej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości. Podniosła, iż z decyzją tą nie może się zgodzić, gdyż jest ona dla niej krzywdząca. Wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] została wyznaczona na opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionej mieszkanki DPS – W.K. Zły stan zdrowia mieszkanki sprawiał, że musiała jako opiekun prawny wykonywać także różne czynności poza godzinami swojej pracy i dlatego wystąpiła do sądu o przyznanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki (szczególnie poza godzinami jej pracy). Sąd przechylił się do jej wniosku. W Ośrodku Pomocy Społecznej uzyskała informacje, że nie może złożyć podania o uzyskanie wynagrodzenia bez prawomocnego postanowienia przyznającego jej w.w. wynagrodzenie. Powyższe postanowienie otrzymała [...] (po śmierci W.K.). W dniu [...] złożyła wymagane podanie wraz z prawomocnym postanowieniem Sądu i została poinformowana, że potrzebne będą jeszcze zaświadczenia potwierdzające dane jej rodziny. Została także zapewniona, że pracownik ośrodka skontaktuje się z pracownikiem kadr DPS i ustali kwotę otrzymywanego przez nią wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia. Niestety powyższe zapewnienie nie zostało zrealizowane i została wezwana do uzupełnienia dokumentów, co uczyniła. Zdaniem skarżącej, Ośrodek Pomocy Społecznej w swojej decyzji podważa zasadność prawomocnego postanowieniem Sądu, gdyż twierdzi że "wątpliwym jest przyznanie wynagrodzenia opiekunowi prawnemu dla mieszkańca Domu Pomocy Społecznej, w którym ww. opiekun jest zatrudniony ( ... )". Uważa także, że żądanie dostarczenia dokumentów potwierdzających dane jej rodziny było bezzasadne, gdyż posiadany przez nią dochód nie ma najmniejszego wpływu na przyznanie wynagrodzenia, ustalonego postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] w sprawie sygn. akt [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę według kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 36 pkt 1 lit.h ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) wynagrodzenie należne opiekunowi z tytułu sprawowania opieki przyznane przez sąd należy do świadczeń pieniężnych pomocy społecznej. Świadczenie to zostało wprowadzone do ustawy o pomocy społecznej w związku z nowelizacją Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zwanego dalej "Kodeksem", z dnia 6 listopada 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 220, poz.1431). Jest ono konsekwencją zmian przepisów w zakresie ustanawiania opieki nad osobą małoletnią i osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, w szczególności przyjęcia możliwości ustalenia wynagrodzenia za sprawowanie opieki. W świetle art.162 Kodeksu : - sąd opiekuńczy przyzna opiekunowi za sprawowanie opieki na jego żądanie stosowne wynagrodzenie okresowe albo wynagrodzenie jednorazowe w dniu ustania opieki lub zwolnienia go od niej (§ 1 ), - wynagrodzenia nie przyznaje się, jeżeli nakład pracy opiekuna jest nieznaczny lub gdy sprawowanie opieki jest związane z pełnieniem funkcji rodziny zastępczej albo czyni zadość zasadom współżycia społecznego (§ 2 ), - wynagrodzenie pokrywa się z dochodów lub z majątku osoby, dla której opieka została ustanowiona, a jeżeli osoba ta nie ma odpowiednich dochodów lub majątku, wynagrodzenie jest pokrywane ze środków publicznych na podstawie przepisów o pomocy społecznej (§ 3 ). Do opieki nad ubezwłasnowolnionym całkowicie, w zakresie wynagrodzenia, stosuje się odpowiednio przepisy o opiece nad małoletnim (art. 175 Kodeksu ). Jak z powyższego wynika wynagrodzenie za sprawowanie opieki nad osobą małoletnią, a także nad osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, przyznaje sąd, a nie organ pomocy społecznej. Art. 53a ustawy o pomocy społecznej formułuje natomiast kompetencję organów pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem wynagrodzenie za sprawowanie opieki wypłaca się w wysokości ustalonej przez sąd. Wynagrodzenie to obliczone w stosunku miesięcznym nie może przekraczać 1/10 przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, bez wypłat nagród z zysku, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za okres poprzedzający dzień przyznania wynagrodzenia. Zarówno przepisy ustawy o pomocy społecznej, jak i przepisy Kodeksu, dla prawidłowego rozstrzygania i postępowania w przedmiocie przyznania i wypłaty wynagrodzenia, muszą być stosowane i interpretowane łącznie. Tak więc z powyższych przepisów wynika, że sąd przyznaje wynagrodzenie za sprawowanie opieki w oparciu o art. 162 § 1 i 2 Kodeksu oraz ustala wysokość tego wynagrodzenia w oparciu o art. 53a ustawy o pomocy społecznej. Natomiast organ pomocy społecznej wypłaca wynagrodzenie ustalone przez sąd w oparciu o art. 53a ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 162 § 3 Kodeksu. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że kompetencje organów stosujących wymienione przepisy zostały określone w sposób jasny, niebudzący żadnych wątpliwości. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej Burmistrz w [...], rozpatrując wniosek A.P. "o przyznanie przyznanego przez Sąd Rejonowy w [...] wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji opiekuna prawnego", "odmówił przyznania pomocy w formie wynagrodzenia za sprawowanie opieki nad Panią W.K.", a organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organy uznały, iż brak jest podstaw do przyznania wynagrodzenia, gdyż A.P. wystąpiła z wnioskiem już po śmierci W.K., a więc po ustaniu potrzeby dalszego sprawowania funkcji opiekuna prawnego, a zgodnie z art. 106 ust.3 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia pieniężne przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Taka interpretacja przepisów obowiązujących w zakresie przyznawania i wypłaty wynagrodzenia za sprawowanie opieki godzi w wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę Państwa prawnego (Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa). W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą działać tylko w oparciu o przepisy prawa, a więc mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Należy dodać, że przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa nie należy się ograniczać do jednego tylko jej rodzaju i choć wykładnia gramatyczna jakiegoś przepisu nie nastręcza trudności i prowadzi do jednoznacznego wniosku, zawsze należy ocenić czy wniosek taki nie jest mylący i czy nie prowadzi do merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy, a w końcu również do niesprawiedliwych i krzywdzących stronę rezultatów. Dlatego też, należy posiłkować się wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni – systemowej, funkcjonalnej, logicznej, a wreszcie celowościowej, która w odniesieniu do indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych uznawana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej pozwalającą na uwzględnienie intencji i celów ustawodawcy. Na podstawie właśnie wykładni systemowej, logicznej, funkcjonalnej i celowościowej należy stwierdzić, że organy pomocy społecznej wypłacają wynagrodzenie ustalone przez sąd w oparciu o art. 53a ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 162 § 3 Kodeksu ( po dokonaniu ustaleń, że wynagrodzenie nie może być wypłacone z dochodów lub majątku małoletniego lub osoby ubezwłasnowolnionej ), a do postępowania w zakresie tym nie mają zastosowania procedury stosowane przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej, bowiem organy takiej pomocy nie przyznają. Stąd zastosowanie przez organy orzekające w niniejszej sprawie art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie powinno mieć miejsca. Należy dodać, że taką wykładnię art. 53a ustawy o pomocy społecznej i art. 162 Kodeksu potwierdza zmiana dokonana w ustawie o pomocy społecznej już po wydaniu zaskarżonej decyzji (obowiązuje od 3 maja 2011 r.), polegająca na dodaniu do art. 53a ustępu 2 w brzmieniu: "Udzielenie świadczeń w postaci wynagrodzenia za sprawowanie opieki nie wymaga przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz wydania decyzji administracyjnej." Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji publicznej winny uwzględnić przedstawioną przez Sąd powyżej wykładnię prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.