III SA/Wr 142/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, , Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie programu współpracy Miasta L. z organizacjami pozarządowymi i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2011 oddala skargę. Wojewoda D., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. w sprawie programu współpracy Miasta L. z organizacjami pozarządowymi i podmiotami prowadzącymi działalności pożytku publicznego na rok 2011. Organ Nadzoru podniósł, że uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 5a ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. nr 234 poz. 1536) i art. 7 Konstytucji RP, a to z przekroczeniem terminu określonego w ustawie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art.5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Ten roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Termin określony w art. 5a ust. 1 wskazanej ustawy należy traktować jako termin zawity, jego naruszenie i uchwalenie programu, który ma obowiązywać w następnym roku kalendarzowym, pod dniu 30 listopada, powoduje istotne naruszenie prawa przez tak podjętą uchwałę. Uchwała Rady Miejskiej w L. w sprawie uchwalenia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2011 została podjęta w dniu [...] r., a więc po dniu 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Z tego powodu, zdaniem organu nadzoru, takie działanie Rady Miejskiej zakwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. W uzasadnieniu podniesiono, że przepisy wprowadzające art. 5a przedmiotowej ustawy nie przewidywały żadnych wyjątków uzasadniających naruszenie wprowadzonego terminu. Zmiana wprowadzająca termin weszła w życie [...] r. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, ze uchwała w § 9 przewiduje, że program będzie realizowany przez "Wydział Oświaty, Kultury i Nadzoru Właścicielskiego". Natomiast w § 13 ust. 3 przewiduje, że przygotowanie założeń do programu należy do "Wydziału Oświaty, Kultury i Nadzoru Właścicielskiego". W ocenie organu nadzoru, norma kompetencyjna nie upoważnia do takiej delegacji kompetencji na wskazane jednostki. To organ wykonawcy – Prezydent Miasta – jako wykonawca uchwały decyduje, który wydział realizuje zadania o których mowa w § 9 i 13 uchwały. W skardze Rada Miejska L. wniosła o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody stwierdzającego nieważność przedmiotowej uchwały z dnia [...] r. , z powodu nie uchwalenia jej do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres jego obowiązywania. W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewoda nie wziął pod uwagę wykładni funkcjonalnej art. 5a ustawy o pożytku publicznym i wolontariacie. Natomiast funkcją tego przepisu jest zapewnienie ciągłości współpracy z określonymi organizacjami, które podejmują zadania w obszarach ważnych z punktu widzenia społeczności lokalnej. Ponadto wskazano na rozbudowaną procedurę uchwalania przedmiotowego programu współpracy. Podniesiono, że nie można była uchwalić programu bez przyjęcia projektu uchwały budżetowej na dany rok, a ten został skierowany do Rady [...] r. Wskazano także na ewentualne konsekwencje braku przedmiotowego programu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Sąd ocenia te akty z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. Pozostaje więc do rozważenia, czy Wojewoda zasadnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sankcją nieważności uchwały, z powodu przekroczenia ustawowego terminu jej uchwalenia. Uwzględniając przytoczone wyżej zasady kontroli sądowoadministracyjnej, w ocenie Sądu orzekającego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. nr 234 poz. 1536), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust.5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Przepis powyższy w sposób jasny i precyzyjny wyznacza termin do podejmowania uchwały dotyczącej programu współpracy. W niniejszej sprawie przepis ten został przez Radę Miejską w L. naruszony. W ocenie sądu to uchybienie terminowi do podjęcia uchwały stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością, ponieważ uchwała stoi w wyraźnej sprzeczności z treścią zapisu ustawy, a przepis zastrzegający termin należy zaliczyć do grupy przepisów ściśle regulujących procedurę podejmowania uchwał (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2010r.sygn.I S.A./Kr 1526/09). Uchybienie terminowi zastrzeżonemu w art. 5a ust.1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa, ponieważ pojęcie to oznacza jedynie wady nie mające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały, np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, kiedy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia, czy też drobne wady nie dotyczące istoty regulowanego zagadnienia, np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe. Trafnie organ nadzoru podniósł, że termin określony w art. 5a ust. 1 wskazanej ustawy należy traktować jako termin zawity, że jego naruszenie i uchwalenie programu, który ma obowiązywać w następnym roku kalendarzowym, pod dniu 30 listopada, powoduje istotne naruszenie prawa przez tak podjętą uchwalę. W konsekwencji organ nadzoru słusznie zwrócił uwagę, że przedmiotowa uchwała organu stanowiącego gminy narusza zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W tym stanie pozostałe podniesione okoliczności nie maja znaczenia dla oceny ważności przedmiotowej uchwały. Dlatego też argumenty Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę, mające usprawiedliwiać przekroczenie ustawowego terminu podjęcia spornej uchwały, w świetle powyższych rozważań nie mogły zostać uwzględnione. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.