II GSK 1703/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 49/11 w sprawie ze skargi R. Spółki z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od R. Spółki z o.o. w P. na rzecz Dyrektora Izby Celnej we W. 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. w P. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy dokonania zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] września 2010 r., określił, że decyzje te nie mogą być wykonane do uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2010 r. R. Sp. z o.o. złożyła w Izbie Celnej we W. wniosek w sprawie zmiany zezwoleń Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] września 2006 r. i [...] sierpnia 2007 r. w zakresie składu osobowego Rady Nadzorczej Spółki. Z załączonego Protokołu z Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników R. Sp. z o.o. z dnia 3 marca 2010 r. oraz kserokopii KRS z dnia 21 kwietnia 2010 r. wynikało, że w miejsce dotychczasowego członka Rady Nadzorczej – A. D. powołany został M. A. R. B. Dyrektor Izby Celnej we W. wydał w dniu [...] września 2010 r. decyzję odmawiającą dokonania zmiany zezwoleń Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] września 2006 r. i z dnia [...] sierpnia 2007 r. w zakresie składu osobowego Rady Nadzorczej Spółki. Dyrektor Izby Celnej we W. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2010 r. stwierdzając naruszenie przez Spółkę art. 53 i 54 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540). Spółka zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Sąd I instancji, uzasadniając uchylenie decyzji organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wskazał, że sporne między stronami jest, czy dokonanie wskazanej we wniosku zmiany zezwolenia w zakresie zmiany składu rady nadzorczej wymagało uprzedniej zgody właściwego organu. WSA wskazał na przepis art. 53 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym każda zmiana w składzie zarządu lub rady nadzorczej spółek prowadzących działalność w zakresie gier urządzanych w ośrodkach gier lub działalność w zakresie zakładów wzajemnych, z wyłączeniem jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, wymaga uzyskania uprzedniej zgody. Z wnioskiem o wyrażenie zgody występuje podmiot prowadzący działalność w zakresie takich gier lub zakładów wzajemnych. Sąd podkreślił, że dyspozycją art. 53 ust. 1 ustawy są objęte zmiany w składzie zarządu lub rady nadzorczej spółek prowadzących działalność w zakresie gier urządzanych w ośrodkach gier. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zezwolenia objętego wnioskowaną zmianą w składzie rady nadzorczej jest prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier, prowadzonych zgodnie z art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27). Według art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona w dalszym ciągu, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Biorąc pod uwagę, że skarżąca prowadzi działalność polegającą na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier, a nie, jak to określa art. 53 ust. 1 ustawy – w ośrodkach gier, Sąd I instancji uznał, że przepis art. 53 ust. 1 ustawy nie ma zastosowania do wnioskowanej zmiany zezwolenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Celnej we W., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA we W. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 145 § 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o grach hazardowych poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] września 2010 r. w związku z przyjęciem, że art. 53 ust 1 ustawy o grach hazardowych nie ma zastosowania do wnioskowanej zmiany zezwolenia. Zdaniem organu zarówno decyzja zaskarżona jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w oparciu o mający zastosowanie w sprawie art. 53 ust 1 w powiązaniu z art. 135 ust. 1 i art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych; zatem wniesiona skarga powinna była zostać oddalona, 2. naruszenie prawa materialnego tj. - art. 53 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepis art. 53 ust. 1 cyt. ustawy dotyczy wyłącznie spółek prowadzących działalność w zakresie gier urządzanych w ośrodkach gier, natomiast nie dotyczy spółek prowadzących działalność polegającą na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier, podczas gdy z treści art. 53 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. art. 135 ust. 1 i ust. 3 i art. 129 ust. 1 tej ustawy wynika, że zapis art. 53 ust. 1 ma zastosowanie również do zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, polegającej na zmianie składu rady nadzorczej, bez względu na to, w jakich punktach działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest urządzana. - oraz art. 54 ust. 1 ustawy o grach hazardowych przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotezie art. 53 ust. 1 cyt. ustawy, albowiem skarżąca prowadzi działalność polegającą na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier, a nie, jak stanowi art. 53 ust. 1 tej ustawy - w ośrodkach gier, podczas, gdy z treści art. 53 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 135 ust. 1 i 3 oraz art. 129 ust. 1 tej ustawy wynika, że do zmian zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych polegającej na zmianie składu rady nadzorczej, bez względu w jakich punktach są te gry urządzane, art. 53 ust. 1 ma zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że do zmian zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach zastosowanie mają przepisy ustawy o grach hazardowych, tj. art. 51 i następne. Ustawodawca uwzględnił w przepisach przejściowych i dostosowujących fakt prowadzenia takiej działalności na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy jak również sposób postępowania, w przypadku zaistnienia okoliczności warunkujących zmianę tych zezwoleń. Przepis art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych odsyła w takich przypadkach do przepisów dotyczących zmiany zezwoleń i koncesji ustawy o grach hazardowych, co nie oznacza, że w takich przypadkach przedmiotowe przepisy należy stosować wprost. Skoro w przypadku zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności na automatach o niskich wygranych mają zastosowanie jedynie zasady określone w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń oznacza to, że w przypadku zmiany w składzie zarządu spółki prowadzącej przedmiotową działalność, bez względu na to, gdzie ta działalność jest prowadzona, zastosowanie mają, na podstawie art. 135 ust. 1 w zw. z art. 129 ustawy o grach hazardowych, art. 53 i 54 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna oparta została na obu wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawach, jednakże co należy podkreślić, istota problemu jaki wyłania się z postawionych zarzutów dotyczy wyłącznie wykładni i zastosowania wskazanych w kasacji przepisów prawa materialnego. Sformułowane w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzuty procesowe wspierają jedynie podnoszone w ramach naruszenia prawa materialnego twierdzenia, kwestionując oparcie wyroku na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zamiast na art. 151 tej ustawy. W rozpatrywanej kasacyjnie sprawie Sąd I instancji, uznając za niezgodną z prawem zaskarżoną decyzję, uchylił ją z uwagi na wadliwe zastosowanie art. 53 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, a stwierdzając iż wytknięty błąd dotyczy również decyzji utrzymanej w mocy, uchylił również tę decyzję na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że odmowa dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie składu rady nadzorczej, ze względu na brak zgody właściwego organu, narusza prawo, bowiem skarżąca Spółka prowadzi tę działalność w punktach gier, a nie jak stanowi art. 53 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, w ośrodkach gier. W ocenie Sądu wskazany przepis nie ma zastosowania do wnioskowanej przez skarżącą zmiany zezwolenia. Wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd Sądu jest nieprawidłowy. Udzielone na podstawie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych zezwolenia, o których zmianę wnioskowała skarżąca, dotyczyły prowadzenia i urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Prowadzenie tego rodzaju działalności od dnia wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, która nie przewiduje gier na automatach o niskich wygranych, opiera się na dotychczasowych zezwoleniach z mocy przepisu art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Jak stanowi ten przepis działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (...) urządzanych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Spółka, po dacie wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, domagała się zmiany udzielonych jej zezwoleń w zakresie składu rady nadzorczej, załączając m.in. protokół z nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników R. Sp. z o.o. dokumentujący powołanie M. A. R. B. w miejsce dotychczasowego członka rady nadzorczej i kserokopię KRS z dnia 21 kwietnia 2010 r. U podstaw odmowy żądanej zmiany legł przepis art. 53 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym każda zmiana w składzie zarządu lub rady nadzorczej spółek prowadzących działalność w zakresie gier urządzanych w ośrodkach gier lub działalność w zakresie zakładów wzajemnych, z wyłączeniem jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Z wnioskiem o wyrażenie zgody występuje podmiot prowadzący działalność w zakresie gier lub zakładów wzajemnych. Wymagana przywołanym przepisem zgoda ministra właściwego do spraw finansów publicznych na zmianę w składzie rady nadzorczej (zmianę w składzie zarządu lub zmianę w strukturze kapitału) jest, jak to wynika z art. 54 ust.1 cyt. ustawy, koniecznym i uprzednim warunkiem dokonania takiej zmiany, następnie zarejestrowania jej w Krajowym Rejestrze Sądowym, a na końcowym etapie uzyskania odpowiedniej zmiany zezwolenia. Nie jest sporne, że Spółka wniosła o zmianę zezwolenia, nie mając wymaganej przepisem art. 53 ust. 1 ustawy o grach hazardowych zgody. Powyższe uzasadniało, zdaniem udzielającego pierwotnie zezwolenia organu – Dyrektora Izby Celnej, odmowę dokonania zmiany zezwolenia w żądanym zakresie, z czym nie zgodził się Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej stanowisko organu, stanowiące co do meritum powtórzenie poglądu zawartego w zaskarżonej decyzji, było prawidłowe, zaś Sąd I instancji, dokonując zbyt powierzchownej analizy przepisów ustawy o grach hazardowych, doszedł do błędnego wniosku. Podmiot prowadzący działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, stosownie do art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych prowadzi ją na zasadach dotychczasowych o ile ustawa o grach hazardowych nie stanowi inaczej Sąd I instancji, wyprowadzając wniosek o braku zastosowania w odniesieniu do skarżącej art. 53 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, nadmierną wagę przyłożył do wynikającego z art. 7 ust. 1a ustawy o grach i zakładach wzajemnych miejsca prowadzenia działalności. Przepis ten zezwalał na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych wyłącznie w punktach gier na automatach o niskich wygranych. Tymczasem ustawa o grach hazardowych pozwoliła na kontynuowanie – aż do czasu wygaśnięcia udzielonych wcześniej zezwoleń – działalności "według przepisów dotychczasowych", jednakże z uwzględnieniem poszczególnych nowych reguł dla tego typu działalności określonych ustawą o grach hazardowych. Stosownie do art. 131 ustawy o grach hazardowych do podmiotów prowadzących działalność, o której mowa w art. 129 ust. 1 ustawy przepisy art. 11 i 12 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że działalność polegająca na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych, niezależnie od miejsca prowadzenia tych gier, warunkowana jest zachowaniem określonych w art. 11 pkt 1, 2 i 3 ustawy o grach hazardowych i art. 12 ust. 1 wymogów co do wskazanych tam osób – m.in. członków zarządu i rady nadzorczej spółki prowadzącej taką działalność. Osoby będące członkami zarządu lub zasiadające w radzie nadzorczej, poza tym że muszą być obywatelami polskimi lub państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub EFTA i nie może być do nich zastrzeżeń w z punktu widzenia względów bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego lub bezpieczeństwa interesów ekonomicznych państwa, to nie mogą być osobami skazanymi za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe i nie może toczyć się przed organami wymiaru sprawiedliwości postępowanie w sprawach przestępstw określonych w art. 299 Kodeksu karnego. Bezwzględny wymóg pełnej wiedzy organu koncesyjnego w opisanym zakresie podyktowany jest oczywistymi potrzebami zapewnienia pełnej legalności - przede wszystkim w odniesieniu do kapitału zakładowego i osiąganych zysków - prowadzenia określonych ustawą rodzajów działalności hazardowej. Z tych powodów wszelkie zmiany udzielonej koncesji czy udzielonego zezwolenia dotyczące składu czy to zarządu czy to rady nadzorczej muszą uzyskać uprzedni placet organu koncesyjnego. Przepisy ustawy o grach hazardowych przesądziły, że zmiana zezwolenia w części dotyczącej składu zarządu lub rady nadzorczej spółki prowadzącej działalność w zakresie gier urządzanych w ośrodkach gier lub działalność w zakresie zakładów wzajemnych (z wyłączeniem spółek jednoosobowych Skarbu Państwa), ale także spółki organizującej gdy na automatach o niskich wygranych, dokonuje się na ogólnej właściwej dla wszystkich prowadzących działalność w zakresie gier lub zakładów wzajemnych zasadzie określonej w art. 53 ust. 1 - 3 oraz art. 54 ustawy o grach hazardowych. W odniesieniu do spółek, o których mowa w art. 129 ust. 1 tej ustawy, a więc organizujących gry na automatach o niskich wygranych dzieje się tak na mocy dyspozycji art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych i ustanowionej tym przepisem zasady, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 ustawy mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 – 3 tej ustawy przez organ właściwy do udzielania zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Bez znaczenia zatem dla obowiązku uzyskania zgody jest okoliczność, że spółka prowadzi działalność w punktach gier, a nie w ośrodkach gier, jak stanowi art. 53 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Tym sposobem nie ma podstaw, aby w odniesieniu do spółki organizującej gry na automatach o niskich wygranych wyłączyć stosowanie art. 53 ust. 1 i art. 54 ustawy o grach hazardowych i tym samym zwolnić podmiot prowadzący przecież działalność hazardową - uregulowaną nie tylko ustawą dotychczasową o grach i zakładach wzajemnych, ale również ustawą obecną o grach hazardowych - z rygorów właściwych dla każdego tego rodzaju działalności, służących celom określonym w art. 11 pkt 1 – 3 ustawy o grach hazardowych. Za takim rozumieniem wskazanych norm przemawia nie tylko wykładnia systemowa, ale również konstytucyjna zasada równego traktowania odnosząca się również do podmiotów gospodarczych (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W kontrolowanej sprawie nie pojawił się zarzut kasacyjny związany z ewentualnym brakiem notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych znajdujących zastosowanie w sprawie ze względu na ich możliwy techniczny charakter. Można jedynie tytułem dygresji stwierdzić, że na gruncie ustawy o grach hazardowych brak jest podstaw do doszukiwania się technicznego charakteru tam, gdzie dyspozycja przepisu ani bezpośrednio, ani pośrednio nie dotyka swobody przepływu towarów między państwami członkowskimi, lecz służy zabezpieczeniu innych właściwych wszystkim państwom Unii Europejskie celom. Mając na uwadze, że Spółka nie wykazała się zgodą organu właściwego dla wydania zezwolenia przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, odmowa dokonania zmiany zezwolenia w części dotyczącej składu rady nadzorczej była zgodna z prawem. Mając powyższe na względzie zważywszy, że stan faktyczny w sprawie nie był sporny, orzeczono na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. art. 193 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).