I OW 20/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w S. z dnia [...] stycznia 1949 roku nr [...], uchylającego dokument nadania ziemi z dnia 16 grudnia 1947 r. nr 2096, wystawiony na M. A. postanawia: wskazać Wojewodę Wielkopolskiego jako organ właściwy w sprawie. Wojewoda Wielkopolski działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjny zaistniałego między Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu w sprawie stwierdzenia nieważność orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w S. z dnia [...] stycznia 1949 r. znak: [...], uchylającej dokument nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1947 r. wystawiony na M. A. , poprzez wskazanie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu jest organem właściwym do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskiem z dnia 4 maja 2009 r. L. S. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej w S. z dnia [...] stycznia 1949 r. znak: [...], uchylającej dokument nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1947 r. Nr [...] wystawiony na M. A. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. przekazał przedmiotowy wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Poznaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia 21 września 2009 r. przekazało niniejszy wniosek wraz z aktami sprawy Wojewodzie Wielkopolskiemu. Wojewoda Wielkopolski po przeprowadzeniu postępowania wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. sygn. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w S. dnia [...] stycznia 1949 r. znak: [...], uchylającej dokument nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1947 r. wystawiony na M. A. Od niniejszej decyzji odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosła L. S. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania L. S. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. [...] uchylił w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w związku z czym Wojewoda Wielkopolski winien wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Zgodnie ze stanowiskiem Ministra na mocy dekretu z dnia 18 stycznia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 14 poz.78 z 1959 r. z zm.) organami właściwymi do rozstrzygania spraw z reformy rolnej są obecnie starostowie. Następnie zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, wnosząc o wskazanie Wojewody Wielkopolskiego jako organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w S. z dnia [...] stycznia 1949 r. znak: [...], uchylającej dokument nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1947 r. wystawiony na M. A. W uzasadnieniu wskazano, że kwestionowana decyzja Powiatowej Komisji Ziemskiej w S. została wydana na podstawie dekretu z dnia 13 września 1946 r. o organizacji komisyj ziemskich (Dz.U. Nr 61 poz. 340) oraz dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r. Nr 3 poz. 13). Zgodnie zaś z art. 5 pkt c powołanego wyżej dekretu o organizacji komisyj ziemskich odwołania od decyzji powiatowej komisji ziemskiej w sprawach wymienionych w art. 8 lit. b rozpatruje wojewódzka komisja ziemska, której przewodniczącym z urzędu jest wojewoda. Wskazać należy, że sprawy zakończone wydaniem decyzji o uchyleniu dokumentu nadania ziemi należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej stąd też organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tego typu sprawach. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej uchylającej dokument nadania ziemi, na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a., jako organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, skoro przepis szczególny stanowi inaczej. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu sygn. akt I OW 151/10 z dnia 10 grudnia 2010 r. Nadto pogląd o właściwości samorządowego kolegium odwoławczego do rozpatrywania spraw o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstw rolnych w trybie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym stoi w sprzeczności z prezentowanym od 2006 r. stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym aktualnie organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w trybie tego dekretu jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi lub właściwy miejscowo Wojewoda ( w zależności od tego czy decyzja została wydana przez organ "szczebla podstawowego czy wojewódzkiego"), nie zaś samorządowe kolegium odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznawany w niniejszej sprawie spór kompetencyjny dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej w S. z dnia [...] stycznia 1949 r. uchylającej dokument nadania ziemi. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 8 lit. b i art. 13 ust. 2 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o organizacji komisyj ziemskich (Dz. U. Nr 61, poz. 340) oraz art. 1, art. 2 ust. 1 lit. b i art. 8 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Stanowiący podstawę działania Komisji Ziemskich dekret z dnia 13 września 1946 r. utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 tej ustawy uprawnienia komisji ziemskich przeszły na właściwe do spraw rolnych organy prezydiów powiatowych rad narodowych. Ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych została następnie uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81). W obu wskazanych ostatnio ustawach nie było żadnego odniesienia do decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 13 września 1946 r. W szczególności powołane akty normatywne nie zawierają żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie wskazanego wyżej dekretu, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma unormowań podobnych regulujących nadawanie ziemi w drodze aktu administracyjnego. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji publicznej nie ma też prezydiów powiatowych rad narodowych. Ten stan prawny stwarza trudności w ustaleniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych przez komisje ziemskie na podstawie dekretu z dnia 13 września 1946 r. W obecnym systemie prawa brak jest zbliżonej instytucji do instytucji nadawania ziemi stanowiącej własność Skarbu Państwa w drodze aktu administracyjnego. Rozpoznając niniejszą sprawę trzeba uwzględnić, że nieruchomości rolne w wyniku reformy rolnej przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością i w związku z tym nie stanowiły one własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. Podkreślić należy, że sprawy związane z przeprowadzeniem reformy rolnej należały do kategorii spraw, które dzisiaj są określane jako sprawy z zakresu administracji rządowej. Wobec tego nie istnieją podstawy pozwalające uznać, że organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji jest na podstawie art. 17 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższych względów organami właściwymi w postępowaniach weryfikacyjnych w tych sprawach są organy administracji rządowej. Wobec tego właściwość organów administracji rządowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez komisje ziemskie należy ustalać w zależności od tego, czy kwestionowana decyzja ostateczna została wydana przez ówczesny organ szczebla podstawowego czy wojewódzkiego. Jeżeli decyzję ostateczną wydał w pierwszej instancji organ stopnia podstawowego, organem właściwym w postępowaniu nieważnościowym będzie wojewoda, jeśli zaś w sprawie orzekał organ stopnia wojewódzkiego to organem właściwym w tym postępowaniu będzie Minister. Jednocześnie trzeba mieć na względzie ustawę z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, tj. organów administracji rządowej. Według zaś art. 3 ust. 1 pkt 7 omawianej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie jako organ wyższego stopnia jest wojewoda. Zatem skoro w rozpoznawanej sprawie w pierwszej instancji decyzję wydała Powiatowa Komisja Ziemska to organem właściwym w postępowaniu nieważnościowym będzie wojewoda. Z przedstawionych wyżej względów za jako organ właściwy do rozpoznania sprawy należało uznać Wojewodę Wielkopolskiego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 15 § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.