II OSK 2030/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kancelarii Adwokackiej - Spółka Partnerska [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 286/11 w sprawie ze skargi Kancelarii Adwokackiej - Spółka Partnerska [...] na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 286/11 oddalił skargę Kancelarii Adwokackiej – Spółka Partnerska [...] na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia ekspertyzy technicznej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. poinformowało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, że przyłącz z budynku nr 4 przy ul. [...] włączony jest "na ostro" do kanalizacji sanitarnej DN 250 przebiegającej w ulicy oraz, że zachodzi konieczność przebudowy instalacji kanalizacji w pomieszczeniach piwnicznych budynku wraz z likwidacją istniejącego kanału – szamba. Zdaniem MPWIK, istniejący stan kanalizacji grozi niebezpieczeństwem wybuchu wskutek gromadzenia się gazów, a co za tym idzie katastrofą budowlaną i sanitarno-epidemiologiczną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie postanowieniem z dnia 30 listopada 2010 r., na podstawie art. 123 i art. 124 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał Kancelarii Adwokackiej – [...] Spółka Partnerska z/s w Rzeszowie przedłożyć ekspertyzę techniczną przyłącza kanalizacji sanitarnej odprowadzającego ścieki z budynku położonego przy ul. [...] 4 do kanalizacji sanitarnej w ulicy [...], sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i uprawnioną do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, która określi: – stan techniczny przedmiotowego przyłącza kanalizacji sanitarnej; – czy dalsze użytkowanie ww. przyłącza kanalizacji sanitarnej odprowadzającego ścieki z budynku przy ul. płk. L. [...] 4 może stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, bezpieczeństwa mienia; – sposób (rozwiązanie projektowe) i zakres robót budowlanych, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia ww. przyłącza kanalizacji sanitarnej do stanu prawidłowego oraz pilność ich wykonania. Z przedłożonych do organu w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolno-wyjaśniających dokumentów, sporządzonych przez osobę uprawnioną – Antoniego Reizera, tj. "protokołu sprawdzenia instalacji wodno-kanalizacyjnej w budynku usługowym w Rzeszowie przy ulicy [...] 4" z dnia 20 sierpnia 2010 r. oraz z "protokołu sprawdzenia instalacji kanalizacyjnej pod kątem powstania wybuchowych biogazów" z dnia 24 sierpnia 2010 r. wynikało odpowiednio, że instalacja jest szczelna i spełnia wymogi określone przepisami Prawa budowlanego oraz, że brak jest możliwości stwierdzenia prawidłowości podłączenia zbiorczego kanału kanalizacyjnego do sieci kanalizacyjnej oraz, że nie ma zagrożenia w zakresie w zakresie powstania wybuchowych biogazów. Z uwagi na nieprzedłożenie przez właścicieli przedmiotowego budynku uzupełnienia protokołu z dnia 20 sierpnia 2010 r. organ administracyjny wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego instalacji kanalizacji sanitarnej we wskazanym wyżej budynku wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej. Podczas oględzin współwłaściciel przedmiotowego budynku wskazał, w jaki sposób przebiega kanał murowany odprowadzający ścieki z budynku i oświadczył, że według jego wiedzy kanał sanitarny nie był od lat remontowany, przy czym wyjaśnienia te nie zostały poparte dokumentacją techniczną. Z uwagi na powyższe organ uznał, że stan techniczny kanału będącego przyłączem kanalizacji sanitarnej' w budynku [...] 4, odprowadzającego ścieki z budynku [...] 4 do kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] budzi uzasadnione wątpliwości i nałożył wskazane wyżej obowiązki na właściciela budynku – właściciela przyłącza. Powołał się przy tym na treść art. 81c ust. 2 ustawy. Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie art. 81c Prawa budowlanego. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie postanowieniem z dnia 11 lutego 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy postanowienie z dnia 30 listopada 2010 r. Uzasadniając postanowienie organ II instancji wskazał, że koniecznym warunkiem do zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i możliwości nałożenia obowiązków wynikających z tej normy prawnej, jest dokładne ustalenie i wskazanie okoliczności powodujących powstanie wątpliwości w zakreślonych przez ustawodawcę aspektach. Organ wskazał, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do realizacji odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny oraz zapewnić należytą jakość tej usługi, odbiorca natomiast odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie, jeżeli umowa o odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej. W przedmiotowej sprawie odpowiedzialność za stan przyłącza ciąży na Spółce. Informacja przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o stanie zagrożenia nie mogła pozostać bez zainteresowania organu nadzoru budowlanego, a kolejne dowody gromadzone w sprawie (protokół z dnia 20 sierpnia 2010 r. oraz z dnia 24 sierpnia 2010 r.) nie potwierdziły prawidłowości funkcjonowania przyłączy. Zdaniem organu nie było możliwe dokonanie kwalifikacji stanu faktycznego w wyniku oględzin przedmiotu postępowania, stąd zobowiązanie inwestora do przedłożenia stosownego opracowania jest zasadne. Spółka w skardze na powyższe postanowienie zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wobec uznania, że zachodziły przesłanki do wydania postanowienia z dnia 30 listopada 2010 r. o treści tam zawartej, pomimo braku uzasadnionych okoliczności oraz rozparzenie sprawy w oparciu o wskazany wyżej przepis z pominięciem: – art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w którym mowa jest, że MPWIK ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do odprowadzania ścieków zaś odbiorca ścieków ma zapewnić niezawodne działanie instalacji i przyłączy kanalizacyjnych; – uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 27 marca 2007 r., nr IX/153/2007, a w szczególności § 4 pkt 5, § 5 pkt 3, gdzie stwierdza się, że Przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnienia zdolności urządzeń kanalizacyjnych do odprowadzania ścieków, ma zapewnić prawidłową eksploatację sieci wodociągowej wraz z przyłączem do zaworu głównego. Zarzucono również rażące naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia czy MPWIK dysponuje uzasadnionymi dowodami potwierdzającymi słuszność ich zawiadomienia i nie ustosunkowania się do istotnych dowodów w sprawie – notatka Urzędu Miasta Rzeszowa z dnia 30 marca 2010 r. oraz ekspertyzy wykonane przez osobę uprawnioną. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki WINB w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten przewiduje, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Sąd podniósł, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie wykazało, że objęty postępowaniem przyłącz funkcjonuje w sposób prawidłowy. Znajdujący się w aktach sprawy protokół sprawdzenia instalacji wodno-kanalizacyjnej z dnia 20 sierpnia 2010 r. wskazuje, że instalacja budynku nadaje się do użytkowania, dodaje jednak, że brak jest możliwości stwierdzenia prawidłowości podłączenia zbiorczego kanału do sieci kanalizacyjnej. Znajdujący się w aktach sprawy protokół z dnia 24 sierpnia 2010 r. nie wskazuje, że kanał gromadzący ścieki został sprawdzony pod kątem powstawania wybuchowych biogazów. Stwierdzenie prawidłowości funkcjonowania instalacji nie gwarantuje prawidłowego funkcjonowania przyłącza, którego częścią jest murowany kanał. W takiej sytuacji koniecznym było nakazanie właścicielowi nieruchomości przedłożenia ekspertyzy technicznej przyłącza kanalizacji sanitarnej, bowiem same oględziny przedmiotu postępowania nie usunęły przedmiotowych wątpliwości. Po przedłożeniu przez skarżących ekspertyzy organy – stosownie do jej treści – podejmą dalsze działania. Zdaniem Sądu organy nie naruszyły przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ w sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego przyłącza kanalizacji sanitarnej. Wątpliwości te dotyczą stanu technicznego kanału murowanego będącego przyłączeniem kanalizacji sanitarnej, odprowadzającego ścieki z budynku. Wątpliwości te nasila fakt potwierdzony podczas oględzin przez stronę skarżącą, że przedmiotowy kanał nie był od wielu lat remontowany oraz okoliczność, iż strona skarżąca podjęła kroki w kierunku wykonania nowego przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej, w związku z czym otrzymała znajdujące się w aktach sprawy warunki techniczne przyłączenia. Adresatem przedmiotowego postanowienia, zgodnie z brzmieniem art. 81c ust. 2 w zw. z art. 81c ust. 1 może być uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu, a nie jak twierdzi strona skarżąca MPWiK. Sąd za bezzasadny uznał również zarzut dotyczący naruszenia przez organy art. 7 i 77 k.p.a., bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza fakt wystąpienia uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego przyłącza kanalizacji sanitarnej. Z tych względów Sąd Wojewódzki oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Kancelaria Adwokacka – [...] – Spółka Partnerska z/s w Rzeszowie w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości jak i poprzedzających go postanowień PINB dla miasta Rzeszowa i Wojewódzkiego Podkarpackiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 81 c ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wobec uznania, że zachodziły uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przyłącza kanalizacji sanitarnej z budynku znajdującego się przy ul. [...] 4 do kolektora znajdującego się w ul. [...], pozwalające organom nadzoru budowlanego na wydanie postanowienia z dnia 30 listopada 2010 r. przez PINB, zobowiązującego skarżących do wykonania ekspertyz w zakresie ustalenia stanu technicznego przyłącza kanalizacji sanitarnej, pomimo że organ nadzoru budowlanego dysponował protokołem Urzędu Miasta Rzeszowa z dnia 30 marca 2010 r., w którym nie stwierdzono zagrożenia sanitarno epidemiologicznego, protokołem sprawdzenia instalacji wod.-kan. z dnia 20 sierpnia 2010 r. i protokołem z dnia 24 sierpnia 2010 r., w którym stwierdzono, że kanalizacja sanitarna nadaje się do użytkowania, a więc wszelkie wnioski zawarte w piśmie MPWIK nie potwierdziły się, co wykluczało uzasadnione wątpliwości w rozumieniu powołanego powyżej przepisu; natomiast stosownie do art. 5 ust.1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i uchwały Rady Miasta Rzeszowa nr lX 153/2007 § 4 pkt 5 i § 5 pkt 3 od granicy działki, to jest ściany budynku przy ul. [...] 4 z chodnikiem, odpowiedzialnym za stan techniczny sieci jest MPWIK a nie strona skarżąca. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd Wojewódzki podzielił argumenty organów nadzoru budowlanego, które swoje rozstrzygnięcia błędnie oparły na treści art. 81c ust. 2 Prawo budowlane. Zdaniem strony skarżącej, organy nadzoru budowlanego dysponując pismem z dnia 30 marca 2010 r. oraz protokołami z dnia 20 sierpnia 2010 r. i 24 sierpnia 2010 r. nie mogły mieć żadnych uzasadnionych wątpliwości warunkujących wydanie zaskarżonego orzeczenia. Ustawodawca ogranicza samowolne działanie organów nadzoru budowlanego poprzez wprowadzenie zapisu, iż przed podjęciem decyzji muszą istnieć uzasadnione wątpliwości. Ponadto zgodnie z powołanymi w zarzutach przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jak również w oparciu o powołaną uchwałę Rady Miasta Rzeszowa od budynku przy [...] 4 odpowiedzialnym za stan techniczny instalacji jest MPWIK albowiem od ściany budynku skarżący nie są właścicielami terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy dotyczącej naruszenia przepisów art. 81 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie stało się to, czy spełniona została przesłanka z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, warunkująca nałożenie na właściciela budynku obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej. W ocenie organów obu instancji, a następnie Sądu Wojewódzkiego, zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał, że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego instalacji kanalizacji sanitarnej. Natomiast strona skarżąca kwestionując zastosowanie przez organ nadzoru art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nietrafnie zarzuca, że ustalony w sprawie stan faktyczny, a w szczególności wyniki wizji lokalnej z dnia 30 marca 2011 r. oraz ekspertyzy z 20 sierpnia 2010 r. i 24 sierpnia 2010 r. wykazały prawidłowy stan instalacji wodno-kanalizacyjnej. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł analizę dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił argumenty przemawiające za akceptacją stanowiska zajętego przez organy nadzoru budowlanego. W sposób przekonujący Wojewódzki Sąd wykazał, że nałożenie na właściciela obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej było uzasadnione w świetle przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Słusznie Sąd zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że rozróżnienia wymagała kwestia sprawności instalacji wodno-kanalizacyjnej w budynku od tego, w jakim stanie technicznym było samo podłączenie zbiorczego kanału kanalizacyjnego do sieci kanalizacyjnej. Zgłoszenie, skierowane do organu nadzoru przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, wynikało z przeglądu instalacji sanitarnej, podczas którego stwierdzono istnienie w piwnicy budynku kanału murowanego przeznaczonego na gromadzenie nieczystości ciekłych, odprowadzanych przyłączem do zbiorczej kanalizacji sanitarnej. Przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie wyjaśniające, w tym dokonane oględziny, jak też dokumenty złożone przez właściciela, nie pozwoliły na dokonanie prawidłowych i jednoznacznych ustaleń w tym zakresie. Jak zaznaczył Sąd w uzasadnieniu wyroku, stwierdzenie prawidłowości funkcjonowania instalacji nie gwarantuje prawidłowego funkcjonowania samego przyłącza, którego częścią jest murowany kanał. Trafnie też Sąd Wojewódzki zauważył, że wątpliwości dotyczące stanu technicznego przyłącza kanalizacji sanitarnej znalazły również potwierdzenie w oświadczeniu strony co do wieloletniego braku remontu przedmiotowego przyłącza i działań podjętych w związku z jego planowaną przebudową. Wobec powyższego należało uznać, że Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego w zakresie oceny materiału dowodowego i ustawowych wymogów warunkujących – w myśl art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego – nałożenie na właściciela budynku obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej. Wbrew twierdzeniu przytoczonemu w skardze kasacyjnej, przepis art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w żaden sposób nie podważa oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie legalności zaskarżonego postanowienia. Brak zarzutu kasacyjnego odnoszącego się do wymienionego przepisu uniemożliwia szersze odniesienie się tego unormowania i jego zastosowania w sprawie. W związku ze złożonym w toku postępowania kasacyjnego pismem procesowym strony skarżącej z dnia 14 lutego 2013 r. podnieść należy, że powołana w nim decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 grudnia 2012 r. nie miała zasadniczo wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną od wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 25 maja 2011 r., a złożona do akt decyzja pochodzi z późniejszej daty. Po drugie, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia dokonana przez Sąd Wojewódzki odnosić się musiała do stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego w dacie wydania tego aktu przez organ nadzoru budowlanego (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Na marginesie zauważyć jednak należy, że decyzja PINB o umorzeniu postępowania w istocie potwierdza prawidłowość działań organów nadzoru budowlanego. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji bezprzedmiotowość w sprawie wystąpiła w związku z wykonaniem przez właściciela nowego przyłącza kanalizacji sanitarnej i likwidacją tego, którego stan techniczny został zakwestionowany przez organ nadzoru budowlanego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.