II SA/Gd 219/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi G. B. i A. B. na decyzję Wojewody z dnia 7 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących G. B. i A. B. kwotę 200,- (dwieście złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z 16 marca 2010 r. orzekł o zwrocie na rzecz skarżących G. B. i A. B. wywłaszczonej aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z 24 września 1992 r., sporządzonym w trybie art. 46 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni 890 m2 położonej w obrębie D. gmina K., dla której Sąd Rejonowy w W. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w P. prowadzi obecnie księgę wieczystą KW Nr [...]. Nieruchomość podlegała zwrotowi w stanie, w jakim znajdowała się w dniu zwrotu. Ustalono jednomiesięczny termin zwrotu nieruchomości przez Gminę K. od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna. Organ orzekł także o zobowiązaniu skarżących do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 547,52 zł określonej zgodnie z załącznikiem do decyzji, a wynikającej z waloryzacji odszkodowania przyznanego za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Ustalono jednomiesięczny termin zwrotu wskazanej kwoty pieniędzy od dnia, gdy decyzja będzie ostateczna. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 142 i 136 ust. 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu organ stwierdził, że celem wywłaszczenia nieruchomości była rozbudowa oczyszczalni ścieków, a cel ten nie został zrealizowany. Nieruchomość obecnie nie jest wykorzystywana dla potrzeb rozbudowy oczyszczalni ścieków. Jest niezagospodarowana, nieużytkowana, niezabudowana, nie rozpoczęto na niej żadnej inwestycji. Jest porośnięta w części zakrzewieniami i pojedynczymi zadrzewieniami z samosiewu. Wysokość odszkodowania wynikała z waloryzacji kwoty 720.000 zł, która to kwota, według oświadczenia poprzednich właścicieli, była sumą otrzymanego odszkodowania za wywłaszczenie. Odwołanie od decyzji złożyła Gmina zarzucając, że wydana została bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Gminy przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona decyzją. Powołany akt notarialny obejmował sprzedaż przez skarżących na rzecz Gminy spornej działki, co nie stanowiło trybu postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto ustalenie wysokości odszkodowania wyłącznie na podstawie oświadczenia skarżących oznacza, że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Wojewoda decyzją z 7 lipca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli nabycie nieruchomości przez Gminę na podstawie umowy cywilnej następowało w warunkach określonych w rozdziale 6 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, to może być przedmiotem postępowania uregulowanego rozdziałem 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu koniecznym było ustalenie faktycznego pobrania odszkodowania za działkę w sposób jednoznaczny i wyczerpujący z uwzględnieniem reguł dotyczących zebrania całego materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny. Ograniczenie się do oświadczenia skarżących było w tym zakresie niewystarczające. Organ I instancji nie próbował uzyskać dokumentów świadczących o zapłacie ceny, ewentualnie nie przeprowadził dowodu z zeznań. W aktach postępowania brak jest podstawowych dokumentów w sprawie, to jest wypisu i wyrysu z rejestru gruntów oraz odpisu księgi wieczystej. Nie można przyznać mocy dowodowej dokumentom załączonym do operatu szacunkowego oraz kopiom dokumentów niepoświadczonych za zgodność z oryginałem. W ocenie Wojewody zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, przy czym organ odwoławczy nie jest do tego uprawniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. B. i A. B. zarzucili decyzji Wojewody: 1. rażące naruszenie prawa materialnego, to jest art. 136 ust. 3 w związku z art. 137, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4, art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 2. rażące naruszenie prawa konstytucyjnego - art. 21; 3. rażące naruszenie prawa administracyjnego, to jest art. 6, 107 § 1 i 2, art. 75 § 1 i 2, art. 138 § 2, art. 85 K.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanie w mocy decyzji organu instancji. Nadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę poparli stanowisko organu I instancji zaprezentowane w sprawie. Ponadto stwierdzili, że organ II instancji nie wskazał, jakie przepisy prawa zostały naruszone oraz jakie uchybienia zawierała decyzja organu I instancji. W kwestii ustalenia wysokości odszkodowania Starosta przeprowadził natomiast rozprawę administracyjną, z protokołu której wynika, że Wójt nie widział przeciwwskazań do zwrotu działki oraz nie miał zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania. Ponadto Wójt w odpowiedzi na wezwanie Starosty odpowiedział, że w archiwum nie zostały znalezione dokumenty w tej sprawie. Bezpodstawne także jest żądanie wypisu z rejestru gruntów oraz odpisu z księgi wieczystej, ponieważ przepisy art. 136 do art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymagają takich dokumentów. Niezasadne było także odebranie mocy dowodowej dokumentom załączonym przez rzeczoznawcę do operatu szacunkowego. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Treść zacytowanego wyżej przepisu jest jasna i nie wymaga wykładni. Przepis ten pozwala organowi odwoławczemu wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że zachodzi potrzeba uzupełnienia go w znacznej części. Ponieważ przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, to niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane. Przepis art. 138 K.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom Wojewody w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W aktach organu I instancji znajduje się umowa sprzedaży spornej nieruchomości, w której cenę określono na 850.000 zł (k. 7- 8 akt). Ponadto w aktach znajduje się oświadczenie skarżących, co do wysokości odszkodowania (pismo z 20 listopada 2009 r.). Kwestia wysokości odszkodowania była też rozważana z udziałem stron postępowania podczas rozprawy administracyjnej w dniu 3 grudnia 2009 r., na której to strony mogły wypowiedzieć się w tej kwestii. Starosta próbował także uzyskać informację na temat przebiegu postępowania wywłaszczeniowego w Archiwum Państwowym oraz Gminie K. (pisma z 3 lutego 2010 r.), jednakże bezskutecznie (odpowiedzi z 10 lutego 2010 r. oraz 22 lutego 2010 r.). W aktach znajduje się również operat szacunkowy. Powyższe wskazuje, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w celu wyjaśnienia wysokości zapłaconego skarżącym odszkodowania. Nie istniała zatem przesłanka konieczności przeprowadzania postępowania ani w całości, ani też w znacznej części. Niezrozumiałym jest przy tym stanowisko Wojewody odnośnie załączników do operatu szacunkowego, jakoby nie mogły być dowodem w sprawie. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.). W takiej sytuacji Wojewoda powinien był dokonać oceny materiału dowodowego zebranego przez Starostę i merytorycznie rozstrzygnąć sprawę administracyjną. W przypadku potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego organ powinien postąpić stosownie do art. 136 K.p.a. Nie można akceptować sytuacji, gdy powodem uchylania decyzji organu I instancji są jakiekolwiek braki postępowania dowodowego. Godziłoby to w prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy administracji publicznej. Rację mają przy tym skarżący, że argumenty Wojewody są ogólnikowe. Organ nie wskazał, kogo należy przesłuchać i dlaczego, jakie konkretnie uchybienia zawierała decyzja pierwszoinstancyjna. Zarzuty Wojewody wobec konieczności przeprowadzenia postępowania w znacznej części nie posiadają uzasadnienia oraz stoją w sprzeczności z zebranym przez Starostę materiałem dowodowym. Wobec nierozstrzygnięcia przez organ II instancji sprawy administracyjnej i naruszenia przy tym wskazanych przepisów postępowania, Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności niezbędne jest bowiem przeprowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami je regulującymi. Zarzuty dotyczące naruszeń prawa materialnego mogą być rozpoznane przez Sąd dopiero wtedy, gdy organ II instancji podejmie w oparciu o nie merytoryczne rozstrzygnięcie albo uzna, że nie mają zastosowania w sprawie. W niniejszym postępowaniu organ nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, błędnie przekazując ją do ponownego rozpoznania. Mając powyższe na względzie, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach orzeczono stosowanie do art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi. Zgodnie bowiem z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji zobowiązany będzie zatem do oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu przed organem I instancji. W przypadku konieczności uzupełnienia materiału dowodowego Wojewoda postąpi stosownie do art. 136 K.p.a., a następnie merytorycznie rozstrzygnie sprawę administracyjną.