VII SA/Wa 338/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w trybie autokontroli. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. J. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), w uwzględnieniu skargi A. K. z dnia [...] listopada 2010 r. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], nakazującą rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości Z.– uchylił zaskarżoną własną decyzję z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2009 r., jak również postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], po czym przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przypomniał przebieg postępowania administracyjnego i wskazał, iż rozpatrując sprawę samowoli budowlanej popełnionej przez A. K., polegającej na dobudowaniu pomieszczenia gospodarczego do budynku gospodarczego o wymiarach 1,5 m x 1,0 m bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], zobowiązał inwestora do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wynikających z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Inwestor nie wykonał powyższego obowiązku, dlatego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał A. K. rozbiórkę w/w pomieszczenia gospodarczego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu stopnia powiatowego. Powyższa decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. została zaskarżona przez A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przed wyznaczeniem rozprawy sądowej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego korzystając z uprawnień przysługujących mu na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. uznał, że zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi, z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., w sprawie o sygn. akt P 37/2006. Organ wskazał, iż A. K. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego zobowiązana była do przedłożenia określonej w postanowieniu dokumentacji, tj.: " (...) 1) zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy R. o zgodności dobudowy pomieszczenia gospodarczego do budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego (...); 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. " Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż niespełnienie przez inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie obligowało do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Wykonanie zaś nakazanych postanowieniem legalizacyjnym (art. 48 ust. 2 i 3) czynności, skutkowałoby odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/2006 stwierdził, że "art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...) w częściach obejmujących wyrażenie w dniu wszczęcia postępowania, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Trybunał uzasadnił swój wyrok niezgodnym z Konstytucją zróżnicowaniem sytuacji prawnej inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i który jest w stanie dostarczyć wymagane przez art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego dokumenty (tj. zaświadczenie wójta, burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami takiego planu) umożliwiające mu legalizację obiektu, oraz inwestora, który wybudował samowolnie obiekt na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku do legalizacji samowoli konieczne jest wtedy przedstawienie przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, którą w większości przypadków inwestorzy nie dysponują, co stanowi przeszkodę dla przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów ze względu na obowiązywanie lub nieobowiązywanie planu miejscowego nie ma racjonalnego i prawnego uzasadnienia. W związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że niekonstytucyjna podstawa prawna postanowienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. a także zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] października 2010 r., stanowi o konieczności ich uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. H. J. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7 i 8 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, oparcie rozstrzygnięcia na wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bez należytej oceny, iż w przedmiotowym stanie faktycznym wyrok ten nie miał zastosowania; - art. 48 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na przyjęciem za podstawę wyroku Trybunału Konstytucyjnego, kwestionującym wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 ustawy, odnoszącym się do sytuacji wymagania w procesie legalizacji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy w przedmiotowym przypadku obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą Rady Gminy, a więc wskazany wyrok nie miał zastosowania, a zastosowanie miał art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy; - art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 16 k.p.a. w zw. z art. 145a k.p.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu powyższych przepisów, co doprowadziło do uchylenia ostatecznej decyzji w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w sytuacji gdy w stanie faktycznym wyrok ten nie miał zastosowania, a faktyczną podstawą prawną uchylonych decyzji nie były przepisy zakwestionowane w wyroku Trybunału. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący wskazał, iż zaskarżona decyzja narusza przede wszystkim zasadę praworządności i podejmowania przez organy administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, wyrażoną w art. 7 k.p.a., bowiem organ, który ją wydał, oparł się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bez zbadania, czy dotyczy on przedmiotowego stanu faktycznego. Organ nie ocenił, czy wydanie nakazu rozbiórki spowodowane było niekorzystnym zróżnicowaniem sytuacji prawnej inwestora, określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności w postępowaniu nie zostało sprawdzone, czy na terenie, na którym samowolnie wybudowano pomieszczenie gospodarcze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powyższe naruszenie zdaniem skarżącego pociągnęło za sobą, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a. Organ zaskarżoną decyzją uchylił swoją pierwotną decyzję, pomimo, że ta decyzja przywołuje w uzasadnieniu brzmienie przepisu art. 48 po uwzględnieniu postanowień wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zarzut zaś naruszenia art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego skarżący upatrywał w przyjęciu za podstawę zaskarżonej decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w sytuacji, gdy sentencja tego wyroku nie dotyczyła przedmiotowego postępowania. Zakwestionowane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, to jest wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" nie miało zastosowania, gdyż na terenie gminy R., na którym A. K. dopuściła się samowoli budowlanej, obowiązuje od 1998 roku plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia [...] czerwca 1998r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] października 1998 r. Nr [...], poz. [...].). Zarzut naruszenia art. art. 54 § 3 p.p.a.s.a. skarżący upatrywał w tym, że nie było przesłanki do wznowienia postępowania. W sytuacji, gdy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 2 lit. a Prawa budowlanego powinien był zbadać m. in. zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zgodnie z art. 48 ust. 3 nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia wyznaczonym terminie zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy R. o zgodności dobudowy pomieszczenia gospodarczego do budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego inwestor w przedmiotowej sprawie nie napotkał przeszkód określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego do spełnienia obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, a więc w związku z niedopełnieniem przez inwestora obowiązków, PINB w W. był zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., mocą której organ ten uchylił - w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. - własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. oraz postanowienie organu stopnia powiatowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Użyte w treści przepisu określenie "uwzględnienia skargi w całość" wskazuje jednoznacznie zakres uprawnień organu orzekającego w trybie autokontrolnym. Tryb autokontroli jest szczególnym trybem orzekania przez organ administracji publicznej przewidzianym nie w przepisach postępowania administracyjnego (k.p.a.), a w ustawie regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi. Umożliwia ona organowi odwoławczemu samodzielną weryfikację własnego rozstrzygnięcia bez angażowania w sprawę sądu administracyjnego. Instrument ten realizuje słuszne założenie, aby uchybienia organów administracji, co do istnienia których nie ma sporu pomiędzy tymi organami a stronami postępowania, usuwano jeszcze na drodze administracyjnej, rezerwując kontrolę sądowoadministracyjną tylko na wypadek nieusuwalnej rozbieżności stanowisk między organem a stroną. W oczywisty sposób służy to ekonomii rozstrzygania spraw administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje pogląd, iż organ działający w trybie autokontroli może ograniczyć się do uprawnień kasacyjnych, o ile stwierdzi, iż w postępowaniu zakończonym kontrolowanym rozstrzygnięciem wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, podniesiona w skardze (por. min. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1651/05, Lex nr 256669). W niniejszej sprawie organ działający w trybie autokontroli powołał się na przesłankę określoną w art. 145a § 1 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/2006. Motywując swoje rozstrzygnięcie organ uznał, iż wobec stwierdzenia niezgodności z Konstytucją podstawy prawnej postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz decyzji tegoż organu z dnia [...] lipca 2009 r., a także jego decyzji z dnia [...] października 2010 r., koniecznym było uchylenie wskazanych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. stwierdzono, że "art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...) w częściach obejmujących wyrażenie w dniu wszczęcia postępowania, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Wobec takiej treści wyroku Trybunału należy podzielić zarzutu skargi, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. została wydana z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a., zgodnie z którymi organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu społecznego i słusznego obywatela, oraz obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W szczególności stwierdzić należy, iż organ zaniechał zbadania, czy wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. miał w ogóle zastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Zauważyć trzeba, że zarówno decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], zostały wydane już po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, z uwzględnieniem zmiany przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Podstawą zaś tych rozstrzygnięć, było nie wywiązanie się przez inwestora z obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]. Postanowieniem tym, nałożono na A. K., m.in. obowiązek przedstawienia "zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy R. o zgodności dobudowy pomieszczenia gospodarczego do budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego". Organ działający w trybie autokontroli, uznał tymczasem, iż dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma znaczenie fakt stwierdzenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego niezgodności z Konstytucją części art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał jednak analizy, czy powyższa okoliczność miała istotne znaczenie dla spraw, to jest czy inwestorka musiałby przedstawiać ostateczną, w dniu wszczęcia postępowania, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taki obowiązek zaistniałby tylko wówczas gdyby na przedmiotowym terenie brak było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem skarżący wskazał, iż na terenie gminy R. od 1998 roku obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] października 1998 r. Nr [...], poz. [...].), Zatem alternatywne żądanie w postanowieniu "przedstawienia ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu", miała miałoby znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, bowiem w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie doszłoby do niekorzystnego zróżnicowania sytuacji prawnej tego inwestora. Brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy, w tym zakresie, skutkuje, iż decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., nie może się ostać. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.