VII SA/Wa 430/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi S. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. A. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] na podstawie art. 49b ust. 1, art. 52 art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał S. A. dokonanie całkowitej rozbiórki ogrodzenia, realizowanego pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i [...] obr. [...], położonymi w miejscowości S. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] września 2007 r. w związku z pismem G. C. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia, realizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...] obr. [...], położonej w miejscowości S. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 9 października 2007 r. stwierdzono, że pomiędzy działkami oznaczonymi nr ewid. [...] i [...] obr. [...], położonymi w miejscowości S., w linii oddalonej o 4,27 m od ogrodzenia działki oznaczonej nr ewid. [...] obr. [...]. zabetonowano dwanaście sztuk stalowych słupków ogrodzenia o średnicy 50 mm . Do protokołu z dnia 09.10.2007 r. A. A. oświadczył: "Słupki ogrodzeniowe zostały zabetonowane w linii własności, którą wyznaczył geodeta. Roboty wykonałem 14.09.2007 r. W dniu 17.09.2007 r. wystąpiłem z wnioskiem zgłoszenia zamiaru budowy. W terminie do dnia 25.10.2007 r. podejmę decyzję w sprawie rozbiórki wykonanych robót ogrodzenia lub zadeklaruję chęć legalizacji.". W dniu 22 października 2007 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w M. zgłosiła się G. C., która wniosła do sprawy następujące oświadczenie: "Droga dojazdowa do działki oznaczonej nr ewid. [...] istnieje od 1973 r. Ogrodzenie starej działki nie kolidowało z wjazdem. Obecnie szerokość 4,00 m uniemożliwia wjazd i ruch po ulicy [...]." Organ podał, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.), zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości 2,20 m (...). Zauważył, że w dniu 24.10.2007 r. wpłynęło pismo S. A., do którego dołączona została kserokopia jego pisma do Burmistrza S. z dnia 17.09.2007 r. W piśmie tym S. A. zwrócił się o dokonanie uzgodnienia linii budowy ogrodzenia. W ocenie organu, ww. pisma z dnia 17.09.2007 r. nie można traktować jako zgłoszenie, bowiem dokonano je po rozpoczęciu robót budowlanych, co jest niezgodne z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stanowiącym, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ stwierdził, iż do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. S. A. nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia od strony ulicy, co spowodowało uruchomienie procedury na podstawie art. 49 b ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stosownie zaś do art. 49b ust. 2 cytowanej ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów. Organ stwierdził, że z pisma Burmistrza Miasta S. z dnia 07.10.2010 r. (znak [...]) wynika, iż usytuowanie ogrodzenia realizowanego pomiędzy działkami nr [...] i [...] (ulicą [...]) w obrębie [...] w S. nie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie dla ulicy [...] przewidziano szerokość w liniach rozgraniczających 6 m. Obecnie szerokość ulicy wynosi ok. 4 m. Konieczne jest zatem poszerzenie ulicy [...] kosztem działki nr [...] (pas działki nr [...] o szerokości ok. 2 m wzdłuż jej wschodniej granicy znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy). Organ wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia niezgodności budowy z przepisami technicznymi lub z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ nadzoru budowlanego nie może wszcząć postępowania legalizacyjnego, lecz jest zobowiązany nakazać rozbiórkę samowoli budowlanej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. A., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ zauważył, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10.12.2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1755/09 uchylił decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję PINB w M. nr [...] z dnia [...].12.2007 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia. Ponownie rozpatrując sprawę, organ powiatowy decyzją nr [...] z dnia [...].10.2010r. nakazał S. A. dokonanie całkowitej rozbiórki ogrodzenia realizowanego pomiędzy działkami oznaczonymi nr ewid. [...] i [...] obr. [...]. położonymi w miejscowości S. W ocenie organu odwoławczego, organ nadzoru budowlanego I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ podał, że stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Zdaniem organu, realizacja ogrodzenia usytuowanego od strony ulicy [...] winna być poprzedzona zgłoszeniem do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jakkolwiek z akt sprawy wynika, że inwestor przy piśmie z dnia 17.09.2007 r. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych, to zgłoszenia tego nie można uznać za skuteczne, gdyż zostało ono dokonane już po rozpoczęciu prac. Organ stwierdził, iż zgodnie z oświadczeniem S. A. złożonym do protokołu z dnia 09.01.2007 r., roboty wykonał w dniu 14.09.2007 r. W ocenie organu, w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego, który dotyczy obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia. Organ podał, że z uwagi na przewidzianą w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego możliwość legalizacji samowoli budowlanej, PINB w M. podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Podkreślił, iż w przypadku niespełnienia jednej z ww. przesłanek organ nadzoru nakazuje rozbiórkę obiektu, bez uprzedniego uruchamiania procedury legalizacyjnej, tj. wzywania inwestora do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że z pisma Burmistrza Miasta S. z dnia 07.10.2010 r. wynika, iż usytuowanie ogrodzenia realizowanego pomiędzy działkami nr [...] i [...] nie jest zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego części Miasta S. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...].06.2008 r. Zgodnie z ww. planem, dla ulicy [...] przewidziano szerokość w liniach rozgraniczających 6 m. W chwili obecnej szerokość ulicy wynosi ok. 4 m., zatem konieczne jest poszerzenie ulicy [...] kosztem działki skarżącego. Organ zauważył, iż pas działki nr [...] o szerokości ok. 2 m wzdłuż jej wschodniej granicy znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy. Zdaniem organu, niezgodność przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie pozwala zastosować w omawianej sprawie procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie administracyjne dotyczące ogrodzenia usytuowanego od strony ulicy [...] nie zostało zakończone decyzją prawomocną, a zatem nie może zostać wznowione na podstawie art. 145a k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł S. A. Zdaniem skarżącego, decyzje organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 10 k.p.a. Skarżący zarzucił niewłączenie do akt postępowania sprawy dotyczącej zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych z dnia 3 lipca 2008 r. oraz brak poinformowania go przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja nie odnosi się do przyczyn, dla których organ pominał dowody przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dotyczące prowadzenia inwestycji na podstawie zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych, dokonanego w dniu 3 lipca 2008 r. Skarżący powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 375/09. Wyjaśnił, że nie jest inwestorem, a zatem w stosunku do niego nie może zapaść decyzja zobowiązująca go do podejmowania czynności, związanych z rozbiórką ogrodzenia. Ponadto skarżący wskazał, iż organ nie odniósł się do zarzutów naruszenia art. 61, art. 73, art. 77 oraz art. 86 k.p.a. Skarżący powołał się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1755/09, uchylający decyzje organów obu instancji, w którym Sąd wskazał naruszenie Konstytucji przez podanie jako podstawy prawnej decyzji przepisów zakwestionowanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie skarżącego, organ I instancji był zobowiązany do przeprowadzenia nowego postępowania, o którym powinien zostać poinformowany, aby móc w nim uczestniczyć. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Podkreślenia przy tym wymaga, iż stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) –zwanej dalej p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis art. 52 Prawa budowlanego jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (wyrok NSA z 11 kwietnia 2000 r., II SA/Ka 2059/98, niepubl.). Nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego jest obciążany inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący trwały zarząd (wyrok NSA z dnia 27 marca 2007r., II OSK 522/06). Z rozważań tych wynika więc bezwzględny obowiązek nałożony przez ustawodawcę na organy ustalenia podmiotu ,który jako inwestor dopuścił się samowoli budowlanej oraz osoby będącej właścicielem nieruchomości a co za tym idzie powstałego obiektu budowlanego. Tymczasem kwestia ta została przez organy pominięta i z naruszeniem art. 7 i 77 kpa nie poczyniono w tym przedmiocie żadnych ustaleń. Jak wynika z przedłożonego Sądowi odpisu z Księgi Wieczystej [...], nieruchomość oznaczona jako działka nr ew. [...] uległa podziałowi , a na postawie umów darowizn z dnia 11 marca 2008r. oraz 20 stycznia 2009r. stała się własnością A. A.i Z. A. Decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2010r. zapadła więc w nowym stanie prawnym dotyczącym nieruchomości objętej samowolną inwestycją, a jednocześnie A. A. ( dopuszczony przez Sąd w charakterze uczestnika postępowania do udziału w postępowaniu), stanowczo twierdzi, iż jako właściciel nieruchomości był inwestorem przedmiotowego ogrodzenia, o czym świadczy między innymi dokonane przez niego zgłoszenie w dniu 3 lipca 2008r. O ile nietrafne są zarzuty skargi, iż sprawa przedmiotowego ogrodzenia została zakończona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 2 czerwca 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 375/09, bowiem dotyczył on sprzeciwu wobec zgłoszenia z dnia 3 lipca 2008r. zaś, postępowanie w ramach nadzoru budowlanego prowadzone jest w stosunku do samowolnych robót budowlanych stwierdzonych podczas oględzin w dniu 9 października 2007r., to kwestia prawidłowo określonego adresata decyzji oraz ustalenia kręgu podmiotów, które winne brać udział w tym postępowaniu ma charakter zasadniczy i uchybienia organów w tym względzie stanowią przyczynę uchylenia decyzji organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zbadają więc stan prawny nieruchomości objętej samowolną inwestycją, określą prawidłowo osobę inwestora, a także zakres robót podlegający trybowi postępowania o którym mowa w art. 49 b ust 1 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji, uznając, iż decyzje obu instancji zapadły z naruszeniem art. 52 Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.