II SA/Bd 543/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia 28 lutego 2011 r. E. S., działając w imieniu strony postępowania K. S., wniosła do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego zażalenie na postanowienie Starosty N. z dnia [...], znak: [...], odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości O. z wniosku J. M. Wojewoda Kujawsko-Pomorski pismem z dnia [...], znak: [...], na podstawie art. 64 § 2 oraz 33 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a."), wezwał E. S. do uzupełnienia w/w zażalenia poprzez przedłożenie oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania w przedmiotowym postępowaniu K. S., wskazując przy tym, iż z pełnomocnictwa z dnia 14 stycznia 2009 r. znajdującego się w aktach sprawy nie wynika jaki zakres czynności ono obejmuje. W odpowiedzi na w/w wezwanie E. S. przesłała organowi odpis pełnomocnictwa z dnia 14 stycznia 2009 r. poświadczony notarialnie za zgodność z oryginałem. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Wojewoda Kujawsko-Pomorski, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia K. S. na postanowienie Starosty N. z dnia [...], znak: [...], złożonego przez pełnomocnika E. S. W uzasadnieniu w/w postanowienia organ II instancji wyjaśnił, iż brak kodeksowej regulacji zakresów pełnomocnictwa nakłada na organ obowiązek starannej interpretacji dokumentu, na mocy którego pełnomocnictwo jest udzielone. Z treści pełnomocnictwa powinien wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu. Wskazując na powyższe Wojewoda ocenił, że na podstawie dokumentu pełnomocnictwa przedłożonego przez pełnomocnika strony na wezwanie organu oraz dokumentu pełnomocnictwa znajdującego się już w aktach sprawy nie sposób uznać, że E. S. jest umocowana do reprezentowania K. S. w niniejszym postępowaniu, ponieważ z dokumentów tych nie wynika do jakich czynności umocowani zostali E. i W. S. Wobec tego zdaniem organu odwoławczego uznać należało, iż pełnomocnik pomimo wezwania nie uzupełnił braku zażalenia, co oznacza, że złożone zażalenie nie może wywrzeć skutków prawnych. Na postanowienie organu II instancji K. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu do ponownego rozpoznania. Skarżąca podniosła, że przedłożyła do akt sprawy pełnomocnictwo udzielone matce E. S., sporządzone w formie pisemnej z podpisem notarialnie poświadczonym, z którego treści wyraźnie wynika, iż odnosi się ono wszelkich spraw dotyczących stanowiącej jej współwłasność nieruchomości położonej w O. W opinii skarżącej pełnomocnictwo, które udzieliła E. S., jest pełnomocnictwem ogólnym, o czym świadczą zawarte w jego treści słowa "w pełnym zakresie". Ponadto skarżąca podkreśliła, że skoro skarżony organ powziął wątpliwość co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa, to powinien wezwać ją do złożenia wyjaśnień w tej kwestii. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jedną z form sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest rozpoznawanie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, co wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a."). Sąd ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Zaskarżone postanowienie Wojewody, wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., należy do kategorii postanowień kończących postępowanie w sprawie, dlatego też podlega kontroli sądu administracyjnego. Badając sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż skarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania; postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten stosuje się odpowiedni do zażaleń, zgodnie z art. 144 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie zwraca się uwagę, że niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia). Natomiast niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania (zażalenia) przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych (art. 30 § 2 k.p.a.), a także sytuacje, gdy odwołanie (zażalenie) obarczone jest brakami formalnymi, np. wynikającymi z art. 63 k.p.a. W rozpatrywanym przypadku przyczyną stwierdzenia przez Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Starosty N. z dnia [...], znak: [...], było nieuzupełnienie przez pełnomocnika skarżącej braku formalnego tego zażalenia, polegającego na niewykazaniu przez niego upoważnienia do występowania w imieniu mocodawcy w postępowaniu w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości O. Zgodnie z art. 32 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Umocowanie pełnomocnika do działania w imieniu strony winno zostać wykazane poprzez dołączenie do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, co wynika z treści art. 33 § 3 k.p.a. Wniesienie środka zaskarżenia w imieniu strony przez inną osobę bez jednoczesnego przedłożenia stosownego dokumentu pełnomocnictwa powoduje, że mamy do czynienia z brakiem formalnym tego środka zaskarżenia, który powinien zostać usunięty poprzez wezwanie osoby wnoszącej do przedłożenia oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania w postępowaniu mocodawcy, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. Jednakże niewykonanie przez pełnomocnika obowiązku wynikającego z tego wezwania nie uprawnia organu do niezwłocznego stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. W orzecznictwie wyrażony został pogląd, który tutejszy Sąd w pełni aprobuje, że odwołanie (zażalenie) składa strona jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania (zażalenia) lub ewentualnie potwierdzenia czynności podjętych przez pełnomocnika, pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności środka zaskarżenia (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA./Łd 282/08, z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 375/09 i z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 337/10 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 324/09, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że z uwagi na niekompletność regulacji dotyczącej pełnomocnictwa zawartej w k.p.a. w sytuacjach wątpliwych, nieuregulowanych w przepisach postępowania administracyjnego, należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Zgodnie zaś z zasadami wyrażonymi w Kodeksie cywilnym w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Ponadto w opinii Sądu konieczność wezwania w omawianym przypadku strony do potwierdzenia czynności podjętych przez pełnomocnika wynika również z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. z zasady nakazującej załatwiać sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy znał adres K. S., wobec czego w sytuacji nieprzedłożenia przez E. S. satysfakcjonującego organ dokumentu pełnomocnictwa należało wyjaśnić kwestię zakresu umocowania tegoż pełnomocnika poprzez wezwanie strony postępowania do podpisania zażalenia bądź potwierdzenia w inny sposób woli wniesienia zażalenia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W opinii Sądu Wojewoda stwierdzając niedopuszczalność zażalenia bez wykonania powyższej czynności naruszył przepisy postępowania tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 7 oraz art. 10 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po uprzednim zwróceniu się do strony postępowania, zgodnie z powyższym stanowiskiem Sądu. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekał jak w pkt 2 sentencji wyroku.