II SA/Rz 554/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi K. C. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pracy I. stwierdza bezskuteczność czynności; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego K. C. kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 554/11 U Z A S A D N I E N I E K.C., działający przez pełnomocnika radcę prawnego P.K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę z dnia 14 kwietnia 2011 r. (uzupełnioną pismami z 10.06.2011 r. i 28.07.2011 r.) na czynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], rozstrzygającą o odmowie naliczenia i wypłacenia skarżącemu zaległych (poczynając od 24 stycznia 2008 r.) i bieżących świadczeń finansowych z tytułu dojazdu z miejsca zamieszkania, w miejscowości Ł., do miejsca pełnienia służby, tzn. do R. Skarżący zwrócił się do organu z pismem zawierającym żądanie wypłacenia ww. należności w dniu 24.01.2011 r., opierając je na treści art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277, ze zm.), który stanowi, że policjantowi zajmującemu lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Zwrot ten nie przysługuje w roku, w którym wykupiono bezpłatne przejazdy państwowymi środkami komunikacji (art. 93 ust. 2 ustawy o Policji). Skarżący jest policjantem pełniącym służbę w Centralnym Biurze Śledczym Komendy Głównej Policji, w Zarządzie w [...], a zamieszkuje w miejscowości Ł., dokąd kursują autobusy Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego sp. z o.o. w [...]. Pismem z dnia 7 lutego 2011 r., nr [...], organ odmówił uznania uprawnienia do świadczeń, stwierdzając, że na trasie określonej przez skarżącego zostały wykupione dla funkcjonariuszy bezpłatne przejazdy, co wyklucza możliwość żądania świadczenia pieniężnego z tego samego tytułu. W dniu 21 lutego 2011 r. skarżący wezwał [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nie wypłaceniu świadczenia, wskazując, że umowa zawarta przez Komendanta z MPK nie obejmuje funkcjonariuszy Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji, Zarząd w [...]. W odpowiedzi na to wezwanie, Komendant przyznał, że jest płatnikiem świadczenia, jednakże podtrzymał swoje stanowisko co do braku przesłanek uwzględnienia żądania wypłaty świadczenia. Jednocześnie wskazał, że dla ustalenia jakie faktycznie koszty poniósł policjant w związku z dojazdem do pracy, musi on złożyć oświadczenie, w którym poda trasę jazdy, odległość dojazdu w kilometrach, rodzaj środka transportu, czas dojazdu w obie strony, cenę biletu i ilość służb pełnionych w miesiącu. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że wbrew ocenie organu, nie zaszła przeszkoda do wypłaty świadczenia, gdyż transport autobusowy zapewniony przez organ (na podstawie umowy Komendanta z Miejskim Przedsiębiorstwem Komunikacyjnym Sp. z o.o. z siedzibą w [...]) nie zapewnia "państwowego środka komunikacji". Przewoźnik ten nie jest podmiotem publicznym ale spółką. Ponadto, zakresem umowy objęto tylko policjantów Komend: Miejskiej i Wojewódzkiej w [..], on zaś jest funkcjonariuszem Komendy Głównej Policji. Nietrafnie też stwierdził organ, że zwrot kosztów dojazdu do siedziby służbowej powinien dotyczyć tylko "rzeczywistych kosztów cen biletów"; przepis ten wskazuje sposób liczenia wysokości świadczenia, a nie cel, jaki świadczenie ma kompensować. Nie istnieje zatem konieczność dokumentowania poniesionych faktycznie kosztów transportu (za pomocą biletów lub rozliczeń służbowych). Żaden przepis prawa nie nakłada na policjanta obowiązku przedstawiania dowodów na ponoszenie kosztów dojazdu. Podstawą taką nie może być przywołane przez organ zarządzenie na 749 Komendanta Głównego Policji z dnia 27 maja 2010 r., gdyż nie jest ono źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Pismem uzupełniającym skargę z 28.07.2011 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji i o uznanie uprawnienia do naliczenia i wypłaty zaległych (poczynając od 24 stycznia 2008 r.) oraz bieżących świadczeń tytułu przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik [..] Wojewódzkiego Komendanta Policji wniosła o odrzucenie skargi lub ewentualnie o jej oddalenie, stwierdzając, że w istocie stanowiska Komendanta nie można potraktować jako odmowy wypłaty świadczenia, bowiem w pierwszym piśmie organ wskazał , iż skarżący ma zapewniony bezpłatny przejazd do miejsca pełnienia służby, a w drugim, mając na uwadze, iż nie korzysta on z bezpłatnego dojazdu, wskazał, jak powinien poniesione koszty udokumentować. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a jedynym jej kryterium, o ile ustawy nie stanowią inaczej, jest legalność czyli zgodność z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące określonego uprawnienia lub obowiązku. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność [..] Wojewódzkiego Komendanta Policji w [...] z dnia 7 lutego 2011 r., odmawiająca skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Tego rodzaju sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, choć ma charakter indywidualny i dotyczy uprawnienia wynikającego z konkretnego przepisu prawa (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14.04.2005 r., II SA/Gd 1646/03) Wniesienie skargi w oparciu o art. 3 § 2 P.p.s.a. wymaga zachowania trybu określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a., tj. uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sposób liczenia terminu do wniesienia takiej skargi został wskazany w art. 53 § 2 P.p.s.a. Skarżący formalności tych dochował, wzywając [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji do usunięcia naruszenia prawa pismem złożonym 21.02.2011 r., a następnie składając w dniu 18.04.2011 r. skargę do Sądu, po otrzymaniu 21.03.2011 r. odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. Przystępując do oceny zaskarżonej czynności [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji stwierdzić należy, że prawidłowo zinterpretował ją skarżący jako odmowę wypłaty wnioskowanych świadczeń finansowych. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę wskazane zostały argumenty, że pismo Komendanta z 7.02.2011 r. to w istocie informacja o zapewnieniu bezpłatnego przejazdu do miejsca pełnienia służby, a pismo będące odpowiedzią organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 15.03.2011 r., to informacja jak skarżący powinien poniesione koszty przejazdu udokumentować. Nie zmieniają one jednak istoty rzeczy, czyli stanowiska organu, który faktycznie nie wypłacił świadczeń, a ocenie Sądu podlega ta właśnie czynność. Komendant przyjmuje, że skarżącemu nie przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, o którym mowa w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277, ze zm.) wobec zaistnienia przesłanki negatywnej z art. 93 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten stanowi, iż zwrot kosztów, o których mowa w ust. 1, nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów. Słuszności swojej argumentacji organ upatruje w umowie zawartej pomiędzy Komendą Wojewódzką Policji w [...] a Miejskim Przedsiębiorstwem Komunikacyjnym [...] sp. z o.o., której przedmiotem jest "bezbiletowy przewóz funkcjonariuszy Komendy Miejskiej i Wojewódzkiej Policji w [..] w zakresie dojazdów do pracy i przejazdów służbowych na terenie miasta R. i spoza R. oraz dojazdów do jednostki Policji w Z". Skarżący podnosi, że umowa ta nie uprawnia go do bezpłatnych przejazdów, bowiem nie dotyczy funkcjonariuszy Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji Zarząd w [...], a ponadto nie dotyczy przejazdu państwowymi środkami komunikacji, bowiem MPK [...] jest spółką prawa handlowego. Z akt sprawy wynika, że na trasie Ł. – R. kursują środki komunikacji miejskiej MPK sp. z o.o. , a po stronie organu również istniały wątpliwości co do możliwości korzystania przez policjantów o takim statusie jak skarżący, czyli nie będących funkcjonariuszami Komendy Miejskiej Policji w [..] i Komendy Wojewódzkiej Policji w [..], z bezpłatnych przejazdów. Ostatecznie, jak wskazuje organ, kwestia ta została wyjaśniona w piśmie Prezesa Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego [...] sp. z o.o. z dnia 8.11.2010 r., w którym poinformował on, że "funkcjonariusze Komendy Głównej Policji pełniący służbę w [...] są uprawnieni do bezbiletowego przejazdu środkami miejskiej komunikacji zbiorowej za okazaniem odznaki służbowej". Sąd nie podziela stanowiska organu. Zaznaczenia wymaga, że uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, przy zaistnieniu przesłanek z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji i nie istnieniu wyłączeń, o których mowa w ust. 2 tego przepisu (por. wyrok WSA w Gdańsku, II SA/Gd 1646/03, ONSAiWSA 2006/1/3). Skoro zatem przesłanki negatywne z art. 93 ust. 2 ustawy o Policji wskazane zostały jako wyjątek od zasady , przepis ten powinien być wykładany ściśle, a w tej sytuacji .nie wydaje się możliwe, by kwestia interpretacji umowy o bezpłatny przejazd mogła zdecydować o istnieniu lub nie uprawnienia z art. 93 ust. 1 cyt. ustawy. Należy przy tym podkreślić, że stanowisko MPK sp. z o.o. w zakresie interpretacji ustawy zmieniało się. Z dołączonej do skargi kserokopii pisma z dnia 7.09.2010 r. skierowanego do Kancelarii Adwokackiej adwokata G.G. wynika, że z bezbiletowego przejazdu środkami komunikacji miejskiej korzystają funkcjonariusze Komend Policji w [..]: Miejskiej i Wojewódzkiej, a funkcjonariusze Komendy Głównej Policji podczas kontroli zobowiązani są do okazania ważnego biletu, natomiast we wspomnianym wcześniej piśmie z 8.11.2010 r. wyraźnie stwierdzono, że funkcjonariusze KGP pełniący służbę w [...] są uprawnieni do bezbiletowego przejazdu środkami miejskiej komunikacji zbiorowej. Za przyjęciem, iż funkcjonariusze KGP pełniący służbę w [...] nie byli uprawnieni do bezpłatnych przejazdów komunikacją miejską przemawia również fakt, że wyraźnie wskazano ich dopiero w treści umowy zawartej pomiędzy Komendą Wojewódzką Policji w [...] a Miejskim Przedsiębiorstwem Komunikacyjnym [..] sp. z o.o w dniu 30.12.2010 r. i obowiązującej w 2011 r. Skoro we wcześniej zawieranych umowach takiego wskazania nie było, należy uznać, że funkcjonariusze ci nie byli objęci uprawnieniem do bezpłatnych przejazdów komunikacją miejską. Z tych przyczyn Sad uwzględnił skargę i w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.