I SA/Wa 814/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [.] lutego 2011 r. nr [..] w przedmiocie nakazu uporządkowania terenu oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2011r. Nr [...] uchylił decyzję Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2010 r., Nr[...], odstępującą od wydania nakazu uporządkowania terenu przy ul. [...] w W. na działkach nr [...] i [...] w obrębie[...] , przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Wyżej wskazane decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym i prawnym. Konserwator Zabytków po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego, decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nakazał B. S.A., z siedzibą w W. uporządkowanie terenu przy ul.[...] w W. , na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] poprzez: demontaż drewnianego ogrodzenia biegnącego dookoła wybudowanego fragmentu budynku oraz przy krawędziach znajdujących się w nim otworów, zagięcia prętów zbrojeniowych wystających ponad powierzchnię wybudowanej kondygnacji na wysokości poziomu stropu lub ich odcięcia, zabezpieczenia folią lub innym materiałem izolacyjnym ściany wszystkich otworów w wybudowanym fragmencie budynku, przekrycia folią lub innym materiałem izolacyjnym stropu wybudowanej kondygnacji budynku, po zabezpieczeniu wszystkich otworów oraz stropu zasypania ziemią wszystkich dostępnych z zewnątrz otworów w wybudowanej kondygnacji budynku, wyrównanie całego terenu działki poprzez nasypanie ziemi - w taki sposób, że by powstała jednolita nawierzchnia, a po wykonaniu nakazanych prac zdemontować metalowe ogrodzenie biegnące dookoła działki. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] uchylił ww. decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2010 r., [...] Konserwator Zabytków odstąpił od wydania nakazu uporządkowania terenu przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...]. Organ wskazał, iż zarówno B. S.A. jak i S. Sp. z o.o (na którą B. S.A. przeniosła prawa z i obowiązki wynikające z dzierżawy terenu), nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Jedynym dysponentem terenu przy ul. [...] i jednocześnie jego użytkownikiem wieczystym jest Miejskie Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. Podmiot ten nie może zostać zobowiązany do wykonania obowiązku wynikającego z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i ochronie nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.), ponieważ nie naruszył przepisów o zabytkach, o których mowa w art. 45 ust. 1 tej ustawy. Odwołanie od ww. decyzji złożyła P. , właściciel działki nr [...] z obrębu[...], sąsiadującej bezpośrednio z działkami nr [...] i [...]. W uzasadnieniu odwołująca podniosła, że wskazane działki zlokalizowane są na terenie uznanym przez Prezydenta RP za pomniki historii. Spółka B. S.A wykonała roboty budowlane bez uzyskania stosownych pozwoleń na terenie, którego użytkownikiem wieczystym jest Miejskie Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. Zdaniem odwołującej brak jest przeszkód prawnych aby zobowiązanie do uporządkowania terenu wydane zostało w stosunku do obu tych podmiotów. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2011r. Nr [...], uchylił decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 45 § 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Ww. nakaz nakładany jest na podmiot, który dopuścił się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszył zakres i warunki określone w pozwoleniu. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, określają jednoznacznie podmiot, na który ma zostać nałożony obowiązek. Zgodnie z art. 45 ust. 2 tej ustawy, stosuje się tu odpowiednio art. 44 ust. 4 omawianej ustawy, w myśl którego osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji. W ocenie organu, że w niniejszej sprawie możliwe jest nałożenie obowiązku wykonania prac określonych w art. 45 ust 1 ww. ustawy na podmiot, nie posiadający tytułu prawnego do nieruchomości w sytuacji, gdy podmiot, który taki tytuł posiada tj. Miejskie Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o nie wyraża sprzeciwu i nie będzie wyrażać sprzeciwu wobec ich wykonania. W takiej sytuacji decyzja nakazująca podmiotowi nie posiadającemu tytułu prawnego do nieruchomości będzie wykonalna. Minister wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie i rozstrzygnąć o innych warunkach nałożenia nakazu w trybie art. 45 ust. 1 ww. ustawy oraz o ewentualnym zakresie nakazanych prac. Na powyższą decyzję B. S.A z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca w pierwszej kolejności zarzucił decyzji naruszenie art. 28 kpa poprzez przyznanie P. statutu strony w sytuacji, gdy postępowanie nie dotyczy jej interesu prawnego oraz naruszenie art. 44 ust 4 w zw. z art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego nieprawidłową wykładnie i uznanie, że to skarżący jest podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu uporządkowania terenu. Skarżący zarzucił również Ministrowi naruszenie art. 108 § 1 kpa poprzez błędną analizę akt sprawy i przyjęcie, że decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., mocą której udzielono skarżącemu pozwolenia na przeprowadzenie prac zabezpieczających poprzez doprowadzenie budowy obiektu przy ul. [...] do stanu "O", nie była zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności. Ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem warunkuje istnienie przesłanki bezprawności wykonanych prac. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2011 r. uchylająca decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2010 r., Nr[...], odstępującą od wydania nakazu uporządkowania terenu przy ul. [...] w W. na działkach nr [...] i [...] w obrębie[...] , przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy składająca odwołanie P. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało ją do skutecznego złożenia do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Konserwatora Zabytków orzekającej o odstąpieniu od wydania nakazu uporządkowania terenu przy ul.[...]. Stroną - jak to określa art. 28 kpa – jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie zaś jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Przystępując do rozpatrzenia odwołania, organ II instancji ma obowiązek ustalenia czy pochodzi ono od strony postępowania, gdyż art. 127 § 1 kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Sąd uznał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo stwierdził, iż P. ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym nakazania uporządkowania terenu przy ul. [...] w W. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm. ) nie jest określony krąg podmiotów mogących brać udział w tym postępowaniu. Zatem zastosować należy art. 28 k.p.a. zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie , albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotną cechą przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. jest posiadanie własnego indywidualnego interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie obowiązującego prawa. Mieć interes prawny, znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tej osoby. Skarżący zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. twierdząc, że P. nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym uporządkowania terenu przy ul.[...] , gdyż jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Wskazać tu należy, że bezspornym w sprawie jest, iż ww. P. jest właścicielem sąsiedniej działki położonej przy ul.[...], na której znajduje się wpisany do rejestru zabytków X. Okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla oceny interesu prawnego składającego odwołanie . Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika że, wpisanie do rejestru zabytków nieruchomości wpływa w sposób oczywisty na zakres obowiązków i uprawnień posiadacza wobec nieruchomości. Wystarczy odwołać się do treści art. 5 - obowiązek opieki nad zabytkiem, art. 25 – obowiązki związane z zagospodarowaniem na cele użytkowe zabytku nieruchomego, art. 28 – obowiązek informowania organów ochrony konserwatorskiej o zdarzeniach prawnych i faktycznych zabytku, art. 29 i 30 – obowiązek udostępniania zabytku do prowadzenia badań, ponadto posiadaczom zabytku przysługują pewne prawa np. do żądania pisemnych zaleceń konserwatorskich (art. 27) czy prawo do ubiegania się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich restauratorskich lub robót budowlanych przy budynku (art. 73) czy wreszcie art. 110 i 113 tej ustawy, z których wynikają sankcje karne za niewypełnienie niektórych obowiązków przez posiadacz zabytku. Powołane powyżej przepisy nakładające na posiadacza zabytkowej nieruchomości obowiązki - nie mogą być uznane za dysponowanie jedynie interesem faktycznym przez P. w postępowaniu dotyczącym uporządkowania terenu położonego przy ul. [...]. Należy bowiem mieć na uwadze, że prace budowlane na działkach o nr [...] i [...] prowadzone były w ostrej granicy z nieruchomością, na której położony jest zabytkowy [...]. Zakres i rodzaj tych prac, jak również prac zabezpieczających i porządkowych ma zatem realny wpływ na obowiązki posiadacza zabytku wymienione wyżej. Prace porządkowe przy zabytku, które zastały wskazane w uchylonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...] Konserwatora Zabytków nie mają bowiem wyłącznie charakteru prac kosmetycznych i upiększających, lecz swoim zakresem mogą wpływać na substancję sąsiedniego zabytkowego budynku. Z powyższych względów należało uznać za prawidłowe stanowisko przedstawione przez organ w zaskarżonej decyzji, że P. ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym nakazu uporządkowania terenu na działkach nr [...] i [...] położonych w W. przy ul.[...]. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi należy również uznać je za niezasadne. W zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie zajmował się kwestią, który podmiot jest zobowiązany do uporządkowania terenu, gdyż jej przedmiotem było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Nie może zatem być mowy o naruszeniu art. 44 ust. 4 w zw. z art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Natomiast kwestia skutków prawnych nadania decyzji nr [...]z dnia [...] grudnia 2007 r. rygoru natychmiastowej wykonalności została wyjaśniona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 892/10. Z powyższych względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa.