II SA/Kr 1098/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Mirosław Bator / spr. / Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. K. kwotę 200 / dwieście / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia 3 grudnia 2010 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu części działek: nr "1" o pow. 1,6366 ha i nr "2" o pow. 0,5799 ha, położonych w M. gm. [...], w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej I. kat. [...] o pow. 0,5755 ha, b. gm. kat. M. na rzecz J. K.. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 - tekst jednolity ze zm.), art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r., Nr 19, poz. 115 - tekst jednolity ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 tekst jedn. ze zm.). Orzekając w w/w sposób organ wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego pozwolił na ustalenie, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 3 listopada 1970 r. na rzecz Skarbu Państwa została wywłaszczona parcela l. kat. [...] jako niezbędna na cele budownictwa specjalnego. Odnosząc się do spełnienia przesłanki realizacji celu wywłaszczenia organ wskazał, że ustalenie takiego celu następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie. W sytuacji, gdy cel wywłaszczenia określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, prawidłowa jego ocena winna być dokonana na podstawie analizy dokumentacji wywłaszczeniowej, w szczególności treści samego wniosku o wywłaszczenie, treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Z materiałów zawierających dane dotyczące lokalizacji inwestycji i jej realizacji wynika m.in., że na terenie tzw. [...] zamierzano zlokalizować następujące obiekty: plac ćwiczeń usytuowany na północny - zachód od drogi przebiegającej przez istniejący wówczas plac ćwiczeń na [...] i łączącej szosy z K. do K. i z K. do O., zespół dwóch strzelnic szkolnych, obiekty kubaturowe mające stanowić zaplecze ww. strzelnic. Z uwagi na fakt, iż wskazany teren nie zabezpieczał w całości potrzeb wojska, przewidziano zlokalizowanie inwestycji zamiennych na cele magazynowe w rejonie miejscowości [...] na terenie o powierzchni ok. 30 ha. Zgodnie ze sporządzonym i zatwierdzonym w 1964 r. Programem Inwestycji Zamiennych w Garnizonie K. powyższy teren stanowić miał rejon budynków magazynowych wraz z zapleczem. Aby skonkretyzować cel wywłaszczenia organ odniósł się m.in. do wniosku Dyrekcji Inwestycji Miejskich l w K. z dnia 4 lipca 1970 r. o wywłaszczenie nieruchomości położonych w gm. kat. [...], jako niezbędnych pod budownictwo specjalne na [...]. Ponadto w toku prowadzonych przed Starostą [...] postępowań o zwrot wywłaszczonych nieruchomości z terenu [...] przeprowadzono kilka rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami nieruchomości wnioskowanych do zwrotu. Dokonane oględziny wykazały istnienie w terenie obiektów służących do szkolenia kadr wojskowych. W dniu 3 czerwca 2002 r. przeprowadzono rozprawę administracyjna połączoną z oględzinami terenu w trakcie której zlokalizowano położenia działek: nr "1" i nr "2", w granicach parceli l. kat. "3" oraz w granicach parcel sąsiednich: l. kat. "4", l. kat. "7" i I. kat. "8". Stwierdzono, że przedmiotowe działki w granicach parceli l. kat. "3" stanowią teren od strony północnej porośnięty chwastami, a dalej w kierunku południowym wchodzi on w pas drogowy ulicy [...] z elementami takimi jak: rów odwadniający, pobocze, skarpa w nasypie i pas ruchu. Działka nr "1" w granicach parcel l. kat. "7" i l. kat. "4’ stanowi w dalszym ciągu pas drogowy z elementami wymienionymi wyżej. Natomiast działka nr "2" stanowi teren porośnięty chwastami oraz samosiejkami drzew i krzewów, ograniczony od strony południowej robotami drogowymi, a od strony północnej naturalnym ukształtowaniem. W dniu 18 maja 2010 r. ponownie przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem stron, podczas której geodeta uprawniony J. B. dokonał wyznaczenia granic parceli l. kat. "3". Stwierdzono wtedy, że przedmiotowy teren stanowi od strony północnej część wyasfaltowanego i wyłożonego kostka brukową parkingu marketu budowlanego "[...]", natomiast teren od strony południowej stanowi pas zieleni, chodnik z płyt chodnikowych oraz wyasfaltowaną jezdnię. Fakt, że na terenie parceli l. kat. "3" nie znajdowały się obiekty służące do szkolenia kadr wojskowych pozwala uznać ją za zbędną na ceł wywłaszczenia. Jednakże z uwagi na to, że z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, iż działki nr "1" i nr "2" stanowią obecnie pas drogowy istniejącej drogi krajowej nr 94, a tym samym zgodnie z przepisem art. 2a ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogi krajowe są własnością Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa Starosta [...] uznał, iż nie jest możliwy zwrot nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym istniejącej drogi publicznej - drogi krajowej nr 94. Odwołanie o powyższej decyzji złożyła J. K. zarzucając wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Odwołująca podniosła, że organ podał w decyzji, iż na wywłaszczonej parceli I. kat. "3" nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, jednakże istnieje negatywna przesłanka do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, bowiem wywłaszczona parcela weszła w skład pasa drogowego. Zdaniem organu wykładania art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ogranicza obrót nieruchomościami znajdującymi się pod drogami publicznymi. Organ powołując się na wykładnie systemową nie wskazał jednak, o jaki akt prawny oparł decyzję. Uzasadnienie decyzji nie wyczerpuje wymogów, o jakich mowa w art. 107 k.p.a. Odwołująca wskazała, że w myśl art. 2a ustawy o drogach publicznych właściciel drogi jest zobowiązany wypłacić stosowne odszkodowanie w wysokości ustalonej w sposób przyjęty przy wywłaszczeniu nieruchomości. W związku z powyższym odwołująca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2009 r. znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzje organu l instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Na wstępie organ wyjaśnił, że w zaskarżona decyzja wydana została w ponownie prowadzonym postępowaniu w wyniku prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 424/08, którym Sąd uchylił decyzje organów obu instancji w przedmiocie odmowy zwrotu części działek ewidencyjnych nr "9", nr "10", nr "1" i nr "2". Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot wystąpiła uprawniona do tego J. K.. Po drugie wywłaszczona parcela może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż pozbawienie J. K. praw do niej nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z ustaleniami organu l instancji parcela l. kat. "3" wywłaszczona została decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 3 listopada 1970 r. na rzecz Skarbu Państwa jako niezbędna na ceł budownictwa specjalnego. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych (potwierdzonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt l OSK 490/07 wydanym w przedmiotowym postępowaniu), doprecyzowanie celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej (w przedmiotowej sprawie określonego jako budownictwo specjalne), powinno być dokonane na podstawie dokumentacji poprzedzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej. W związku z tym przeanalizowano wymieniony w decyzji wywłaszczeniowej wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K. z dnia 4 lipca 1970 r. zgodnie z którym - stosownie do decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 21 kwietnia 1965 r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury - objęte niniejszym wnioskiem nieruchomości przeznaczone zostały pod budownictwo specjalne na [...]. Decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia 21 kwietnia 1965 r. ustalała lokalizację szczegółową terenów wojskowych na terenie położonym w [...]. W oparciu m.in. o analizę wyżej wymienionych dokumentów organ l instancji ustalił, że na terenie parceli l. kat. "3" (w granicach której znajdują się m.in. części działek nr "1" i nr "2") nie powstały zabudowania o charakterze wojskowym, mogące stanowić realizację celu wywłaszczenia, co pozwala uznać przedmiotową nieruchomość za spełniającą przesłanki zbędności. Biorąc pod uwagę Program Inwestycji Zamiennych w Garnizonie K. z dnia 28 września 1964 r., w tym "program inwestycji na [...] " (a więc obszaru, w którym położona była wywłaszczona parcela l. kat. "3") teren [...] podzielony miał być na teren ścisły gdzie planowano zlokalizować budynki magazynowe oraz teren gospodarczy. Na terenie technicznym miały być zlokalizowane budynki magazynowe. Dla obszaru [...] wydano decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia 5 sierpnia 1965 r. która ustalała lokalizację szczegółową magazynów na terenie położonym w M.. Tym samym analiza dokumentów, które poprzedzały wywłaszczenie parceli l. kat. "3", pozwala twierdzić, iż na wywłaszczonej nieruchomości zamierzano zlokalizować budynki magazynowe względnie teren gospodarczy stanowiący zaplecze obiektu. Organ podkreślił, że jest bezsporną okolicznością, iż wywłaszczona nieruchomość nigdy nie została zabudowana ani magazynami ani też innymi obiektami budownictwa specjalnego. Jednocześnie organ wskazał, że Starosta [...] prawidłowo wskazał, iż pomimo stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest możliwy zwrot nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr "1" i nr "2’, w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej l. kat. "3", z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej -drogi krajowej nr 94. Fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną potwierdzają oględziny przeprowadzone przez organ l instancji w dniu 18 maja 2010 r. z udziałem geodety uprawnionego J. B.. Organ zaznaczył ponadto, że zgodnie z decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej Wojewody [...] z dnia 28 marca 2007 r. "Budowa drogi pomiędzy osiami węzłów: "[...]" i "[...]" obejmowała m.in. działki nr "1" i nr "2", co dodatkowo potwierdzone zostało w piśmie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z dnia 2 sierpnia 2010 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 77 i 107 § 3 k.p.a. polegających na nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie odniesieniu się do wszystkich kwestii podniesionych w odwołaniu od decyzji Starosty [...]. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Zdaniem skarżącej należy zgodzić się z odmową zwrotu nieruchomości znajdującej się obecnie pod drogą publiczną, jednakże decyzja odmawiająca zwrotu posiada wady prawne, polegające na nieuwzględnieniu nowego stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji tj. zmiany przeznaczenia nieruchomości na inny cel publiczny. W związku z powyższym decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości powinna zostać wydana w oparciu art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 a ustawy o drogach publicznych. Skarżąca podkreśliła, że w takiej sytuacji przysługuje jej rekompensata pieniężna za zajętą nieruchomość. Wojewoda [...] nie ustosunkował się jednak do tej kwestii. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakwie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest żądanie zwrotu działek nr "11" i nr "12" wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, póz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, póz. 79). stanowiących obecnie jedynie część wywłaszczonej parceli 1. kat "3". Podkreślić tu należy, iż pomimo że decyzja odmawia zwrotu części wskazanych w niej działek (nr "11" i nr "12") to z uzasadnienia decyzji oraz z materiałów znajdujących się w aktach sprawy (dane o powierzchni działek) wynika, iż decyzja odnosi się do odmowy nie części działek (nieokreślonej) ale do ich całości. Problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 136 ust. 3 tej ustawy - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 przesądza natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ceł ten nie został zrealizowany. Przepis art. 216 wskazanej ustawy mówi z kolei, że jeżeli wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawnie wskazanych w tymże przepisie aktów prawnych przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomości stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w trybie wymienionej w art. 216 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 3 listopada 1970 r., orzekającej o wywłaszczeniu parcel l. kat. "3" (z której wydzielono działki nr "1" i nr "2") jako cel wywłaszczenia wskazano budownictwo specjalne na [...]. Jak zaznaczono powyżej, jedną z przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprawnionej osoby jest zbędność tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Podstawową okolicznością, jaką organ administracji publicznej powinien zbadać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zatem to, czy cel na który nieruchomość została wywłaszczona został faktycznie zrealizowany oraz kiedy do jego realizacji doszło. Analiza dokumentacji wywłaszczeniowej pozwoliła sprecyzować określony bardzo ogólnie w niniejszej cel wywłaszczeniowa (budownictwo specjalne) i ustalić, że na wywłaszczonym terenie miały znajdować się obiekty służące doszkolenia kard wojskowych i magazyny. W trakcie prowadzonego postępowania organ ustalił, że obecnie wywłaszczone w granicach parceli :"3" działki stanowią od strony północnej teren porośnięty chwastami, a w kierunku południowym teren ten wchodzi w pas drogowy ul. [...]. Powyższe pozwala zdaniem organu stwierdzić, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, jednakże nieruchomości te zajęte zostały pod drogę publiczną - ul. [...] co uniemożliwia jej zwrot byłemu właścicielowi. Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzki, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt. l OSK 361/08 z przepisu tego wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Powyższe rozwiązania upoważniają do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ustawy, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt l OSK 640/10 wskazał, celem ograniczenia obrotu nieruchomościami i przenoszenia własności dróg publicznych, wynikającego z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych było, aby od dnia 1 stycznia 1999 r. własność dróg publicznych należała wyłącznie do Skarbu Państwa i odpowiednich, w zależności rodzaju drogi, jednostek samorządu terytorialnego (art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Rozstrzygając konkretną sprawę w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy zatem też wziąć pod uwagę wskazane regulacje prawne dotyczące dróg publicznych. W przeciwnym wypadku orzeczenie o zwrocie nieruchomości (zajętej pod drogę publiczną) pozostawać będzie w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Poglądy w przytoczonych wyżej orzeczeniach w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Mając to na uwadze stwierdzić należy, iż organy administracji słusznie uznały, iż zajęcie nieruchomości (wywłaszczonej na cel który nie został zrealizowany) pod drogi publiczne, stanowi negatywna przesłankę jej zwrotu byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom. Niemniej jednak, w ocenie sądu, stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie został wyjaśniony w sposób wszechstronny i wyczerpujący, tak aby można było ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że wnioskowane do zwrotu działki zostały zajęte pod drogę publiczną w całości. W decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej z dnia 28 marca 2007 r. stwierdzono, że "inwestycja jest zlokalizowana na terenie gminy [...] w obrębie wsi [...] na działkach lub ich części". Poniżej wymieniono poszczególne działki w tym nr "1" i nr "2’. Z kolei organ II instancji stwierdził w swojej decyzji, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 18 maja 2010 r. rozprawy administracyjnej podczas której uprawniony geodeta dokonał wyznaczenia granic dawnej parceli l. kat. "3" stwierdzono, że teren ten stanowi od strony północnej część wyasfaltowanego i wyłożonego kostką brukową parkingu marketu budowlanego "[...]", natomiast od strony południowej stanowi pas zieleni, chodnik z płyt chodnikowych oraz wyasfaltowaną jezdnię. W aktach niniejszej sprawy znajduje się także pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 sierpnia 2010 r., w którym GDDKiA informuje, że działki nr "1" i nr "2" zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia 28 marca 2007 r. przeznaczone zostały do zajęcia pod przedmiotową inwestycję. Na pismo to powołuje się z kolei organ l instancji ale też organ odwoławczy stwierdzając, że realizowana droga obejmowała m.in. w/w działki. Mając na uwadze wskazane powyżej dokumenty stwierdzić należy, że nie wynika z nich, czy przedmiotowe działki zostały zajęte pod drogę publiczną (ul. [...]) w całości czy też w części, a jeśli w części to w jakiej. Również analiza wcześniejszych protokołów z rozpraw administracyjnych tj. z dnia 29 stycznia 2001 r. i z dnia 3 czerwca 2002 r., znajdujących się w aktach sprawy nie pozwala na ustalenie czy przedmiotowe działki zostały zajęte pod drogę w całości czy też w części. Odnosząc się do pisma GDDKiA zaznaczyć należy, że jest to pismo jedynie informacyjne, zawierające zbyt mało danych by mogło stanowić podstawę do stwierdzenia, że obie w/w działki zostały zajęte pod drogę w całości czy też jedynie w części. Protokół rozprawy administracyjnej w dniu 18 maja 2010 r. nie wyjaśnia natomiast żadnej istotnej kwestii, poza tą (co zresztą jest niesporne), iż część dawnej parceli 1 kat [...] - a więc będącej przedmiotem wywłaszczenia która odpowiada aktualnie częściom działek "13", "14" oraz będących przedmiotem niniejszego postępowania działkom "2" i "1" została zajęta pod drogę. Protokół nie wyjaśnia w szczególności czy pod drogę zajęte są działki "2"i "1" a jeżeli tak to czy w całości czy też w części. Wątpliwości budzi także to, że na rozprawie, jaka odbyła się w niniejszej sprawie skarżąca oświadczyła, że na części nieruchomości objętej żądaniem zwrotu kilka lat temu urządzona została ul. [...], natomiast na pozostałej części tej działki znajduje się parking firmy handlowej. Brak na rozprawie pełnomocnika Wojewody [...] nie pozwolił na zweryfikowanie tej informacji. Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że analiza postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej prowadzi do wniosku, że postępowanie to dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem sądu organy nie rozpatrzyły sprawy w jej całokształcie, a ustalenia faktyczne nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Zaznaczyć należy, że rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjałności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Udowodnienie danej okoliczności, w myśl art. 80 k.p.a. ma nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W związku powyższym organy administracji rozpoznając sprawę ponownie powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a. i wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości, w czy wywłaszczone działki zostały zajęte pod drogę publiczną w całości czy też w części, jak również ustosunkować się do twierdzeń skarżącej. Dopiero zebranie pełnego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.