II SA/Bd 696/11

Dnia 7 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 7 września 2011 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 696/11 UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Chełmnie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Nr III/18/07 Rady Gminy Unisław z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Unisław (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. Nr 153, poz. 1270). Regulamin stanowi załącznik do wyżej wymienionej uchwały. W skardze Prokurator zarzucił naruszenie przepisów art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.) polegający na nieprecyzyjnym przytoczeniu, w części wstępnej uchwały, podstawy prawnej upoważniającej Radę Gminy do uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Unisław (zwanego dalej: "Regulaminem"). Zdaniem Prokuratora doszło również do naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2005, Nr 236, poz. 2008) poprzez uchwalenie Regulaminu bez zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Strona skarżąca wskazała również na naruszenie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908; z 2002 roku) w związku z art. 4 ust. 1 ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach (cyt. wyżej) poprzez zawarcie w § 1 pkt 2, 3, 4, 7, 10, 11 Regulaminu definicji pojęć, którymi posługuje się ustawa bądź, które zostały przez ustawę zdefiniowane. Organ uchybił wyżej wskazanym przepisom również wprowadzając w § 4 pkt Regulaminu obowiązek uprzątania błota, śniegu, ludu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, który to obowiązek uregulowany został w art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Kolejnym wskazanych przez stronę skarżącą uchybieniem było naruszenie postanowienie § 149 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (cyt. wyżej) w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (cyt. wyżej) poprzez niezasadne sformułowanie definicji ustalającej znaczenie dla określenia sformułowanego we wskazanej wyżej ustawie (§ 1 pkt 5 Regulaminu). Rada Gminy, w ocenie strony skarżącej uchybiła również przepisowi § 135 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (cyt. wyżej) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (cyt. wyżej) poprzez definiowanie na potrzeby Regulaminu dalszych własnych definicji pojęć zawartych w § 1, 6, 9 Regulaminu, a także poprzez zamieszczenie w § 4 pkt 1 lit b i c Regulaminu rozszerzenia obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 b ustawy, poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do likwidacji śliskości i gołoledzi poprzez stosowanie piasku lub środków chemicznych oraz usuwanie z dachu śniegu i sopli lodowych, które mogą stanowić zagrożenie dla ludzi i mienia, bez upoważnienia ustawowego. Kolejne wymienione przez stronę skarżącą uchybienie wyżej wskazanym przepisom polegało na umieszczeniu w § 3 pkt 1 ppkt 4 Regulaminu obowiązku niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku robót budowlanych stanowiącego przekroczenie delegacji ustawowej. Rada Gminy naruszyła również omawiane przepisy zamieszczając w § 7 i 8 Regulaminu obowiązek utrzymania przez właściciela nieruchomości miejsca ustawienia pojemników w czystości oraz odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym, a także poprzez zamieszczenie w § 24 pkt 2 Regulaminu obowiązku ponoszenia przez właścicieli nieruchomości kosztów przeprowadzenia okresowej deratyzacji, przekraczając tym samym delegację ustawową. W odpowiedzi na powyższą skargę, Rada Gminy w Unisławiu zgodziła się z przedstawionymi w skardze zarzutami. Podniosła również, iż na sesji w dniu 21 czerwca 2011 r., po uprzednim zasięgnięciu opinii właściwych organów, podjęta została nowa uchwała dotycząca utrzymania porządku i czystości na terenie gminy, a kwestionowana uchwała została uchylona i wyłączona z porządku prawnego. W trakcie przeprowadzonej rozprawy Prokurator Rejonowy w Chełmnie oświadczył, iż mając na uwadze uchylenie przez Radę Gminy kwestionowanej uchwały i uchwalenie nowej dotyczącej tej samej kwestii, cofa skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył ,co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów, należało uznać, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej uchwały stanowi przepis art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o utrzymaniu czystości. Powołany art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. W myśl tego przepisu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Do wyrażenia opinii przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego stosuje się przy tym regulacje art. 98 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, które wskazują, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od zaopiniowania przez inny organ, to zajęcie stanowiska przez ten organ winno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od daty doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. W odniesieniu do uchwały z art. 4 ustawy chodzi o projekt regulaminu sporządzony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), co wynika z konstrukcji przepisu art. 4, który nie pozostawia wątpliwości, że rada gminy wydaje uchwałę po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego. Obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest zatem przekazanie projektu regulaminu państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu z wnioskiem o opinię i oczekiwanie 14 dni na wyrażenie opinii. Jeżeli w tym terminie inspektor opinii nie wyrazi, to uznaje się, iż projekt regulaminu został zaakceptowany – art. 98 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Konsekwencją niezachowanie trybu przewidzianego w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości będzie zaś istotne naruszenie prawa pociągające za sobą nieważność uchwały. W niniejszej sprawie, w świetle treści odpowiedzi na skargę, bezsporne pozostaje, że Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Unisław przyjęty uchwałą Rady Gminy Unisław z dnia 2 kwietnia 2007 r., Nr III/18/07 nie został przedstawiony do zaopiniowania właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, iż zaskarżona uchwała została podjęta z pominięciem art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Powyższe istotne naruszenie prawa uzasadniało wyeliminowania omawianej uchwały z obrotu prawnego. Stosownie bowiem to treści art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ze względu na powyższe ustalenia, wskazujące na to, iż w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały w całości, nie istniała, zdaniem Sądu, konieczność odnoszenia się do pozostałych zarzutów strony skarżącej dotyczących niezgodności z prawem poszczególnych przepisów omawianego Regulaminu. Dodać należy również, iż wpływu na rozstrzygnięcie Sądu nie miał fakt uchylenia przez Radę Gminy kwestionowanej uchwały i wydania uchwały Nr IX/77/11 z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Unisław, która, respektując zastrzeżenia Prokuratury, zastąpiła zaskarżoną uchwałę. Należy mieć bowiem na uwadze, iż uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku przez Sąd nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchwała ta do chwili uchylenia wywołała skutki prawne, stwierdzenie nieważności tejże uchwały przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc - tak jakby nigdy nie była podjęta, co oznacza, że nie może być w ogóle stosowana. Wskazać należy także, iż uchylenie przez organ kwestionowanej uchwały nie może być traktowane jako uwzględnienie skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07). Sąd nie uwzględnił wniosku prokuratora o cofnięcie skargi uznając, że umorzenie postępowania spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności (art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.