IV SA/Wr 360/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7września 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej Z. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Ząbkowice Śląskie na lata 2011-2015 I. stwierdza nieważność rozdziału IV ust. 12, ust. 13, ust.14, ust. 15 ust. 16, ust. 17, ust. 18, ust. 19, ust. 20,ust. 21 załącznika zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. Wojewoda Dolnośląski wniósł w niniejszej sprawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej Ząbkowic Śląskich nr XI/43/2011 z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Ząbkowice Śląskie w latach 2011- 2015 ". Wskazanej wyżej uchwale organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), a także art. 3531 ustawy Kodeks cywilny w związku z art. 7, art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1, art. 8a ust. 2, ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminu i o zmianie Kodeksu cywilnego, art. 6881 Kodeksu cywilnego i art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Powołując się na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności rozdziału IV ust. 12, ust. 13, ust. 14, ust. 15, ust. 16 ust. 17 ust. 18, ust. 19, ust. 20, ust. 21 załącznika do w/w uchwały Rady Miejskiej Ząbkowic Śląskich nr XI/43/2011 z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Ząbkowice Śląskie w latach 2011- 2015 ". W uzasadnieniu skargi wskazał, że Rada Miejska Ząbkowic Śląskich na sesji w dniu 18 kwietnia 2011 r. podjęła między innymi uchwałę nr XI/43/2011 w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Ząbkowice Śląskie w latach 2011- 2015", zwaną dalej uchwałą. W toku badania legalności w/w uchwały organ nadzoru stwierdził, że przepisy rozdziału IV ust. 12, ust. 13, ust. 14, ust. 15, ust. 16, ust. 17 ust. 18, ust. 19, ust. 20 i ust. 21 załącznika do uchwały naruszają w sposób istotny art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a także art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16 poz. 93 ze zm.) w związku z art. 7, art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 8 ust. 1, art. 8a ust. 2, ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminu i o zmianie Kodeksu cywilnego, art. 6881 Kodeksu cywilnego i art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 17 listopada 1964 r. (Dz. U. z 1964 r. Nr 43 poz. 296 ze zm.). Podał, że jako podstawę podjęcia uchwały wskazano art. 21 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zwanej dalej ustawą, zobowiązujący organ stanowiący gminy do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, opracowanego na co najmniej 5 kolejnych lat i obejmującego w szczególności: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu; 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach; 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach; 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne; 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali. W rozdziale IV załącznika do uchwały określono zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, realizując dyspozycję wynikającą z przywołanego wyżej art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy. Kompetencja do określenia zasad polityki czynszowej oznacza przyznanie uprawnienia do dokonania opisu działań realizowanych przez organy gminy w ramach gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i ustalenia wytycznych, jakimi powinien kierować się organ wykonawczy gminy, do którego na podstawie art. 8 ustawy należy ustalenie stawki czynszu. W ust. 12, ust. 13, ust. 14, ust. 15, ust. 16, ust. 17, ust. 18, ust. 19, ust. 20 i ust. 21 rozdziału IV załącznika do uchwały wprowadzono obowiązek dokonywania przez najemcę wpłat z tytułu czynszu najmu na rachunek bankowy wynajmującego (ust. 12), określono, na kim ciąży obowiązek płacenia czynszu (ust. 13), wskazano na obowiązek najemcy uiszczania przez najemcę opłat za energię elektryczną cieplną gaz, wodę oraz inne świadczenia za odbiór nieczystości stałych i płynnych (ust. 14) i ustalono, że termin regulowania tych opłat za pośrednictwem wynajmującego określą strony w umowie najmu (ust. 15), zastrzeżono, że wynajmujący może podwyższać czynsz poprzez wypowiedzenie jego wysokości z zachowaniem terminu wypowiedzenia (ust. 16), określono miesięczny termin wypowiedzenia wysokości czynszu w przypadku, jeżeli umowa nie ureguluje tego inaczej (ust. 17), wprowadzono obowiązek dokonania wypowiedzenia na piśmie (ust. 18), wskazano, że spory o wysokość czynszu i opłat umownych rozstrzyga sąd (ust. 19) oraz wskazano, przeciwko komu wynajmujący może skierować roszczenie o zapłatę z tego tytułu (ust. 20), przyjęto także możliwość naliczania odsetek ustawowych za czas opóźnienia (ust. 21). W ocenie organu nadzoru, choć podstawa podjęcia uchwały jest sformułowana w sposób otwarty i pozwala na poszerzenie jej zakresu podmiotowego ponad elementy wymienione w art. 21 ust. 2 ustawy, to jednak nie można uznać, że pozwala to na przyjęcie całkowicie dowolnej treści uchwały podjętej na jego podstawie. Organ stanowiący gminy jest bowiem związany całokształtem obowiązującego ustawodawstwa, a przy tym musi uwzględniać zasadę hierarchii źródeł prawa. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Kolejność wymienienia tych aktów wskazuje ich moc prawną w systemie źródeł prawa. O wyższości regulacji ustawowej stanowi także art. 94 Konstytucji obligujący organ gminy do ustanowienia aktu prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z zasady tej należy zdaniem organu nadzoru wywieść, że skoro ustawodawca wprowadza określone rozwiązania w podjętym przez siebie akcie, oznacza to równoczesne wyłączenie danej materii z kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Powtarzanie w uchwale norm zawartych w akcie wyższego rzędu sugeruje istnienie po stronie organu uchwałodawczego kompetencji do regulowania określonych zagadnień. W związku z powyższym należy stwierdzić, że wskazane w sentencji rozstrzygnięcia przepisy załącznika do uchwały naruszają prawo w sposób istotny. To ustawodawca w art. 8a ust. 3 ustawy ustalił, że wypowiedzenie wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu powinno być pod rygorem nieważności dokonane na piśmie. W przepisach ustawy przewidziano także możliwość podwyższenia przez właściciela czynszu albo innych opłat za używanie lokalu poprzez wypowiedzenie ich dotychczasowej wysokości, najpóźniej na koniec miesiąca kalendarzowego, z zachowaniem terminów wypowiedzenia (art. 8 ust. 1), przy czym ustawodawca zastrzegł, że termin wypowiedzenia wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu wynosi 3 miesiące, chyba że strony w umowie ustalą termin dłuższy (art. 8a ust. 2), co różni się zasadniczo od treści regulacji zawartej w rozdziale IV ust. 17 załącznika do uchwały. Rada Miejska Ząbkowic Śląskich ustaliła bowiem termin miesięczny, co stanowi istotną modyfikację regulacji ustawowej. Z kolei w oparciu o art. 6881 Kodeksu cywilnego za zapłatę czynszu i innych należnych opłat odpowiadają solidarnie z najemcą stale zamieszkujące z nim osoby pełnoletnie, przy czym odpowiedzialność tych osób ogranicza się do wysokości czynszu i innych opłat należnych za okres ich stałego zamieszkiwania. Normy kodeksowe zostały powtórzone w ust. 13 i ust. 20 rozdziału IV załącznika do uchwały. Z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego wynika natomiast właściwość sądu do rozstrzygania sporów o zapłatę czynszu i opłat związanych za korzystaniem z lokalu mieszkalnego, bowiem zgodnie z jego treścią do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. W świetle powyższego należy zdaniem organu nadzoru stwierdzić, że Rada Miejska Ząbkowic Śląskich, poprzez powtórzenia norm ustawowych w ust. 13, ust. 16, ust. 17, ust. 18, ust. 19 i ust. 20 rozdziału IV załącznika do uchwały, naruszyła w sposób istotny przepis kompetencyjny, regulując materię, co do której wypowiedział się ustawodawca. Organ nadzoru podniósł, że w ramach uchwalania programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nie można ustalać w sposób wiążący treści umowy najmu, jaka będzie łączyła jej strony. Elementem takiej umowy powinny stać się kwestie sposobu i terminu uiszczania należności czynszowej, a także ustalenia wysokości i sposobu naliczania odsetek od zaległej należności pieniężnej. Z kolei zobowiązanie do uiszczania innych opłat związanych z korzystaniem z lokalu mieszkalnego będzie wynikało ze stosownej umowy z dostawcą mediów, czy innym usługodawcą. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 6 ustawy, opłaty niezależne od właściciela mogą być pobierane przez właściciela tylko w wypadkach, gdy korzystający z lokalu nie ma zawartej umowy bezpośrednio z dostawcą mediów lub dostawcą usług. Wprowadzenie tego typu zagadnień do aktu administracyjnego należy uznać za istotne naruszenie normy kompetencyjnej, ale także art. 3531 Kodeksu cywilnego statuującego zasadę swobody umów, zgodnie z którym strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Wskazane wyżej zobowiązania najemcy nie mogą wynikać z uchwały podjętej na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy. Ich źródłem może stać się wyłącznie umowa cywilnoprawna, co oznacza brak możliwości zawarcia w omawianej uchwale jakichkolwiek zapisów skierowanych bezpośrednio do najemcy. Odnośnie wszystkich wskazanych wyżej naruszeń organ nadzoru wskazał, że zawarcie w akcie organu stanowiącego gminy przepisów, które wykraczają poza przyznaną temu organowi kompetencję uchwałodawczą, narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a także art. 94 Konstytucji, w oparciu o który organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Mając powyższe na uwadze wniósł jak na wstępie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Ząbkowic Śląskich wniosła o jej oddalenie. Powołując się na przepis art. 21 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego podniosła, że zaskarżona uchwała jest zgodna z podaną w niej podstawą prawną, tj. wyżej powołanym przepisem prawa, i nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu w całości. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady gminy jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do jej wydania oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.02.2008 r. sygn. I OSK 1764/07 (CBOIS, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wydanego w podobnej sprawie, nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów źródeł prawa. Punktem wyjścia tych wymogów jest regulacja art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja zatem po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej, którą jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4 "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dokonano podziału owych aktów na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Zaskarżona uchwała jest wykonawczym aktem prawa miejscowego. Została bowiem wydana z powołaniem się i w wykonaniu upoważnień ustawowych zawartych w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów. Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Według tego przepisu, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy będąc aktem prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegację do jego podjęcia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim bądź bezpośrednim związku z regulowaną materią. Dokonując oceny legalności we wskazany wyżej sposób zaskarżonych przez Wojewodę postanowień uchwały Rady Miejskiej Ząbkowic Śląskich Nr XI/43/2011 z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Ząbkowice Śląskie w latach 2011- 2015 " Sąd stwierdził, że zakwestionowane przez organ nadzoru zapisy załącznika do owej uchwały naruszają w sposób istotny przepisy prawa wskazane w skardze. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Rada Miejska Ząbkowic Śląskich powołała m.in. przepis art. 21 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepis ten stanowi dla rady gminy delegację do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów określa wymogi, jakim winna odpowiadać uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Zgodnie z jego brzmieniem: "Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu; 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach; 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach; 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne; 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali." W rozdziale IV załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Miejska Ząbkowic Śląskich określiła "Zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu", realizując dyspozycję wynikającą z przywołanego wyżej art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. W ust. 12, ust. 13, ust. 14, ust. 15, ust. 16, ust. 17, ust. 18, ust. 19, ust. 20 i ust. 21 rozdziału IV załącznika do uchwały wprowadzono obowiązek dokonywania przez najemcę wpłat z tytułu czynszu najmu na rachunek bankowy wynajmującego (ust. 12), określono, na kim ciąży obowiązek płacenia czynszu (ust. 13), wskazano na obowiązek najemcy uiszczania przez najemcę opłat za energię elektryczną cieplną gaz, wodę oraz inne świadczenia za odbiór nieczystości stałych i płynnych (ust. 14) i ustalono, że termin regulowania tych opłat za pośrednictwem wynajmującego określą strony w umowie najmu (ust. 15), zastrzeżono, że wynajmujący może podwyższać czynsz poprzez wypowiedzenie jego wysokości z zachowaniem terminu wypowiedzenia (ust. 16), określono miesięczny termin wypowiedzenia wysokości czynszu w przypadku, jeżeli umowa nie ureguluje tego inaczej (ust. 17), wprowadzono obowiązek dokonania wypowiedzenia na piśmie (ust. 18), wskazano, że spory o wysokość czynszu i opłat umownych rozstrzyga sąd (ust. 19) i wskazano, przeciwko komu wynajmujący może skierować roszczenie o zapłatę z tego tytułu (ust. 20), przyjęto także możliwość naliczania odsetek ustawowych za czas opóźnienia (ust. 21). Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy ochronie praw lokatorów: "Rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy". Program to plan, układ zamierzonych czynności, założenia, cele działania (por. Słownik języka polskiego pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 r., s. 753). Zatem wieloletni program gospodarowania, to obejmujący okres wielu lat plan zamierzonych czynności, bądź założeń, celów działania. Z samej definicji pojęć użytych przez ustawodawcę w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów już więc wynika, że uchwalony przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nie może zawierać szczegółowych regulacji będących w przyszłości elementem umów najmu lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Powołany także w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów w pkt 4 stanowi, że: "Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu." Zasada, to to, na czym się coś zasadza, opiera; podstawa, podwalina, oparcie, fundament, a polityka, to przemyślane działanie mające doprowadzić do osiągnięcia określonych zamierzeń (por. wyżej cytowany Słownik języka polskiego pod red. E. Sobol, s. 1242 i s. 706). Z powyższego wynika, że rada gminy, określając m.in. zasady polityki czynszowej, nie jest władna do wskazywania, w jaki sposób ma być płacony czynsz, na kim ciąży obowiązek płacenia czynszu, jakie opłaty poza czynszem obciążają najemcę, a także wskazywanie terminu wypowiedzenia wysokości czynszu, sposobu wypowiedzenia czynszu i dochodzenia jego zapłaty, jak również możliwości naliczania odsetek ustawowych za czas opóźnienia. Zawarte w uchwale Rady Gminy szczegółowe regulacje dotyczące powyższych kwestii, nie mogą zostać uznane za określenie zasad polityki czynszowej i jako takie wykraczają poza przyznane Radzie upoważnienie wynikające z art. 21 pkt 1 i art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie prawa lokatorów upoważniającej Radę do podjęcia uchwały w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i określenia w niej m.in. zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu. Trafnie w związku z tym podnosi w skardze organ nadzoru, że przyznana radzie gminy kompetencja do określenia zasad polityki czynszowej oznacza przyznanie uprawnienia do dokonania opisu działań realizowanych przez organy gminy w ramach gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i ustalenia wytycznych, jakimi powinien kierować się organ wykonawczy gminy, do którego na podstawie art. 8 ustawy należy ustalenie stawki czynszu. Dodać należy, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że choć podstawa podjęcia uchwały, o jakiej mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów jest sformułowana w sposób otwarty i pozwala na poszerzenie jej zakresu podmiotowego ponad elementy wymienione w art. 21 ust. 2 ustawy, to jednak nie można uznać, że pozwala to na przyjęcie całkowicie dowolnej treści uchwały podjętej na jego podstawie. Organ stanowiący gminy jest bowiem związany całokształtem obowiązującego ustawodawstwa, a przy tym musi uwzględniać określoną w art. 87 Konstytucji RP zasadę hierarchii źródeł prawa. Kolejność wymienienia w w/w przepisie prawa tych aktów wskazuje ich moc prawną w systemie źródeł prawa. O wyższości regulacji ustawowej stanowi także art. 94 Konstytucji obligujący organ gminy do ustanowienia aktu prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z zasady tej należy wywieść, że skoro ustawodawca wprowadza określone rozwiązania w podjętym przez siebie akcie, oznacza to równoczesne wyłączenie danej materii z kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Powtarzanie w uchwale norm zawartych w akcie wyższego rzędu sugeruje istnienie po stronie organu uchwałodawczego kompetencji do regulowania określonych zagadnień. W tej sytuacji uznać należy, że zakwestionowane przez organ nadzoru postanowienia załącznika do zaskarżonej uchwały zawarte w rozdziale IV "Zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu" naruszają prawo w sposób istotny, a to: art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a także art. 3531 ustawy Kodeks cywilny w związku z art. 7, art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 ust. 1, art. 8a ust. 2, ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminu i o zmianie Kodeksu cywilnego, art. 6881 Kodeksu cywilnego i art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. W art. 8a ust. 3 ustawy ochronie praw lokatorów ustawodawca postanowił, że wypowiedzenie wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu powinno być pod rygorem nieważności dokonane na piśmie. W przepisach ustawy przewidziano także możliwość podwyższenia przez właściciela czynszu albo innych opłat za używanie lokalu poprzez wypowiedzenie ich dotychczasowej wysokości, najpóźniej na koniec miesiąca kalendarzowego, z zachowaniem terminów wypowiedzenia (art. 8 ust. 1), przy czym termin wypowiedzenia wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu wynosi 3 miesiące, chyba że strony w umowie ustalą termin dłuższy (art. 8a ust. 2). Powyższe regulacje ustawowe różnią się w sposób istotny od treści regulacji zawartej w rozdziale IV ust. 17 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Miejska Ząbkowic Śląskich ustaliła bowiem termin miesięczny, co stanowi istotną modyfikację regulacji ustawowej i pozostaje z nią w sprzeczności. Zgodnie z art. 6881 Kodeksu cywilnego za zapłatę czynszu i innych należnych opłat odpowiadają solidarnie z najemcą stale zamieszkujące z nim osoby pełnoletnie, przy czym odpowiedzialność tych osób ogranicza się do wysokości czynszu i innych opłat należnych za okres ich stałego zamieszkiwania. Normy kodeksowe zostały powtórzone w ust. 13 i ust. 20 rozdziału IV załącznika do zaskarżonej uchwały. Z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego natomiast wynika właściwość sądu do rozstrzygania sporów o zapłatę czynszu i opłat związanych za korzystaniem z lokalu mieszkalnego. Zgodnie z jego treścią, do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Trafnie w świetle powyższego podnosi organu nadzoru, że Rada Miejska Ząbkowic Śląskich poprzez powtórzenia norm ustawowych w ust. 13, ust. 16, ust. 17, ust. 18, ust. 19 i ust. 20 rozdziału IV załącznika do zaskarżonej uchwały naruszyła w sposób istotny przepis kompetencyjny, regulując materię, co do której wypowiedział się ustawodawca. W świetle tego, co powiedziano wyżej zgodzić się także należy z organem nadzoru, że w ramach uchwalania programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nie można ustalać w sposób wiążący treści umowy najmu, jaka będzie łączyła jej strony. Elementem takiej umowy powinny stać się kwestie sposobu i terminu uiszczania czynszu, a także ustalenia dotyczące wysokości i sposobu naliczania odsetek od zaległej należności pieniężnej. Także zobowiązanie do uiszczania innych opłat związanych z korzystaniem z lokalu mieszkalnego będzie wynikało ze stosownej umowy z dostawcą mediów, czy innym usługodawcą. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, opłaty niezależne od właściciela mogą być pobierane przez właściciela tylko w wypadkach, gdy korzystający z lokalu nie ma zawartej umowy bezpośrednio z dostawcą mediów lub dostawcą usług. Wprowadzenie zapisów powyższej treści do uchwały podjętej w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy należy uznać za istotne naruszenie normy kompetencyjnej, a także art. 3531 Kodeksu cywilnego statuującego zasadę swobody umów, zgodnie z którą strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Wskazane wyżej zobowiązania najemcy nie mogą wynikać z uchwały podjętej na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. Źródłem regulacji powyższych kwestii może stać się wyłącznie umowa cywilnoprawna, co oznacza brak możliwości zawarcia w uchwale podjętej w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy jakichkolwiek zapisów skierowanych bezpośrednio do najemcy. Zauważyć ponadto należy, że zawarcie w akcie organu stanowiącego gminy przepisów, które wykraczają poza przyznaną temu organowi kompetencję uchwałodawczą, narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a także art. 94 Konstytucji RP, w oparciu o który organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Skoro zatem postanowienia ust. 12, ust. 13, ust. 14, ust. 15, ust. 16, ust. 17 ust. 18, ust. 19, ust. 20 i ust. 21 rozdziału IV noszącego tytuł: "Zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu", załącznika do uchwały Rady Miejskiej Ząbkowic Śląskich nr XI/43/2011 z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie przyjęcia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Ząbkowice Śląskie w latach 2011- 2015 " w sposób istotny naruszają wyżej powołane przepisy prawa, należało stwierdzić ich nieważność, co orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku). O wykonalności uchwały w zakwestionowanej części orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt II wyroku).