IV SA/Gl 791/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie spraw dyrektorów szkół 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) określa, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia [...] r. Rada Pedagogiczna Miejskiego Gimnazjum nr [...] w P. zwróciła się w oparciu o regulację art. 42 ust. 2 ustawy o systemie oświaty do Prezydenta Miasta z wnioskiem o odwołanie B.N. ze stanowiska dyrektora szkoły. W uzasadnieniu wniosku Rada wskazała, na szereg nieprawidłowości w zachowaniu oraz sposobie prowadzenia placówki przez obecnego Dyrektora. Wniosek ten został podpisany przez 28 spośród 44 nauczycieli. Zarządzeniem z dnia [...]r., nr [...] Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 42 ust. 2 i 3 w związku z art. 5c pkt 2 i 3 oraz art. 34 a ustawy o systemie oświaty powołał komisję do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w związku z wnioskiem Rady Pedagogicznej Miejskiego Gimnazjum nr [...]. W dniu [...]r. Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] mocą którego stwierdził nieważność wyżej opisanego zarządzenia Prezydenta Miasta P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż organ uprawniony do odwołania dyrektora szkoły, uznając, że działa na podstawie wniosku Rady Pedagogicznej powołał komisję do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jednakże w ocenie Wojewody pismo nauczycieli inicjujące postępowanie nie mogło zostać zakwalifikowane jako wniosek Rady Pedagogicznej bowiem nie spełniono przesłanek z art. 40 ustawy o systemie oświaty. Przede wszystkim przewodniczącym rady pedagogicznej szkoły jest jej dyrektor. Tymczasem z informacji uzyskanych przez organ nadzoru wynika, że pismo nauczycieli sporządzone zostało bez żadnej wiedzy i udziału Dyrektora Miejskiego Gimnazjum nr [...] w P. Zatem dyrektor nie uczestniczył, ani nie przewodniczył zebraniu grupy nauczycieli, więc zebranie to nie stanowiło zebrania Rady Pedagogicznej. Prezydent, w ocenie organu nadzoru, nie był uprawnionym do wydania zarządzenia w sprawie powołania komisji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bowiem brak było podstawy prawnej do wydania takiego zarządzenia. Jednocześnie organ zaznaczył, że nie jest kwestionowane uprawnienie Prezydenta Miasta do wyłonienia zespołu wyjaśniającego sytuację w Szkole, jednakże taki akt nie powinien być wydany na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Prezydent Miasta P. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazał, że procedurę kontroli dokonywaną w trybie art. 42 ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty inicjuje sam wniosek rady pedagogicznej, a nie wniosek wraz z uchwałą lub sama uchwała. W razie otrzymania wniosku organ prowadzący szkołę jest zobligowany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto organ zaznaczył, iż kwestie podnoszone w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody nie stanowią istotnego naruszenia prawa. Prezydent Miasta podał również, że wątpliwe jest skuteczne przeprowadzenie obrad rady pedagogicznej, których przedmiotem jest podjęcie uchwały w sprawie odwołania dyrektora szkoły, gdyby obradom przewodniczył tenże dyrektor, który przecież może nie poddać pod głosowanie takowego wniosku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponownie zaznaczył, że wniosek, który stanowił podstawę powołania przez Prezydenta Miasta komisji nie był wnioskiem Rady Pedagogicznej Miejskiego Gimnazjum nr [...] w P. zatem brak było podstawy prawnej do wydawania zarządzenia w sprawie powołania komisji. Ponadto podkreślono ponownie, że żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie uprawnia innej osoby niż dyrektora szkoły do przewodniczenia obradom rady pedagogicznej oraz do zwołania tego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd ocenia te akty z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru wówczas, gdy uwzględnia on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 P.p.s.a.). Przechodząc do merytorycznego badania sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, czy zarządzenia stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przykładowo - w razie podjęcia go przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały czy zarządzenia określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania danego aktu podlegającego kontroli. Chodzi więc o istotne naruszenia prawa aby móc zastosować ten radykalny środek nadzoru. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób niebudzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanego zarządzenia z przepisami prawa. W pierwszej kolejności rozważyć należy jaki charakter miało zarządzenie Prezydenta Miasta P., którego nieważność stwierdził organ nadzoru. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd wedle którego zarządzenie wójta jest prawną formą działania tego organu zatem wydawane jest wówczas, gdy organ zobligowany jest władczo rozstrzygnąć sprawę, za wyjątkiem oczywiście sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej czy postanowienia. Możliwość więc wydawania przez ten organ zarządzeń nie jest ograniczona wyłącznie do przypadków w których ustawa o samorządzie gminnym zastrzega taką formę działania, choć i taki pogląd jest reprezentowany zarówno w literaturze jak i orzecznictwie (por. Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 104/09). Zatem przyjąć należy, że zarządzenie Prezydenta Miasta w sprawie powołania komisji mającej na celu zbadanie sytuacji panującej w szkole jest aktem władczym organu jednostki samorządu terytorialnego, a toteż poddane ono zostało również nadzorowi Wojewody sprawowanemu na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm). Kryterium kontroli zawarte we wskazanej normie to zgodność z prawem przy czym ust. 4 omawianego przepisu stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności zarządzenia organu gminy, ograniczając się do wskazania, iż zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Więc ponownie podkreślić należy, że jedynie istotne naruszenie prawa przy wydawaniu aktu poddanego kontroli Wojewody może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności. W dalszej kolejności należy wskazać, że podstawą wydania zarządzenia w sprawie powołania komisji mającej zbadać sytuację istniejącą w placówce oświatowej stanowił art. 42 ust. 2 oraz art. 34 a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 nr., nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów rada pedagogiczna może wystąpić z wnioskiem o odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora lub innego stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce. Konsekwencją wystąpienia z takim wnioskiem przez radę jest obowiązek organu uprawnionego do powołania lub odwołania takiej osoby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz konieczność powiadomienia rady pedagogicznej o wyniku tego postępowania w terminie 14 dni od otrzymania wniosku. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest forma w jakiej wniosek rady pedagogicznej winien zostać przedstawiony organowi uprawnionemu do odwołania dyrektora placówki. Wojewoda uważa, że rada pedagogiczna jako organ kolegialny wszelkie swoje ustalenia, wnioski, opinie wydaje w formie uchwał, a jej obradom może przewodniczyć jedynie dyrektor placówki oświatowej. Prezydent Miasta natomiast uważa, że osoby wchodzące w skład rady pedagogicznej mogą niejako zasygnalizować organowi prowadzącemu szkołę istnienie pewnych nieprawidłowości w dowolnej formie. Literalne brzmienie wyżej przywołanego art. 42 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że inicjatorem takiego postępowania kontrolnego może być wyłącznie rada pedagogiczna. Zgodnie natomiast z regulacją art. 40 omawianej ustawy rada pedagogiczna tworzona jest w szkole zatrudniającej co najmniej 3 nauczycieli i jest to kolegialny organ szkoły w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. O sposobie zwoływania posiedzeń rady pedagogicznej oraz ich prowadzenia stanowi natomiast art. 40 w ust. 4, 5, i 6. Pozostałe kwestie związane z organizacją pracy rady pedagogicznej winny zostać ustalone w regulaminie rady uchwalanym na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy. W rozpoznawanej sprawie bez wątpienia nie doszło do oficjalnego zwołania Rady Pedagogicznej Szkoły. Nie brał w nim udział Dyrektor szkoły, który winien przewodniczyć obradom Rady. Jednocześnie nie ma racji Prezydent Miasta P. twierdząc, że gdyby dyrektor uczestniczył w obradach rady wówczas mogłoby nie dojść do uchwalenia uchwały w sprawie odwołania dyrektora szkoły. Zgodnie bowiem z regulacją art. 40 ust. 5 omawianej ustawy zebrania rady pedagogicznej mogą być organizowane na wniosek między innymi 1/3 członków rady pedagogicznej. Jeżeli taki wniosek zostanie zgłoszony dyrektor szkoły ma obowiązek zwołania posiedzenia tego organu i nie może dojść do sytuacji w której nie podda on pod głosowanie wniosku o własne odwołanie. W niniejszej sprawie zatem wniosek zgłoszony przez grupę nauczycieli zatrudnionych w szkole należało potraktować, jako informację przesłaną do organu prowadzącego dotyczącą ewentualnych nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków przez dyrektora placówki. Wniosek ten nie powinien inicjować postępowania, o którym mowa w art. 42 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Organ prowadzący szkołę lub placówkę ma bowiem wiele środków umożliwiających mu dokonanie kontroli i wyjaśnienie sytuacji panującej w szkole. Jest bowiem organem sprawującym nadzór nad działalnością szkoły w zakresie jej spraw finansowych i administracyjnych zgodnie z treścią art. 34 a ustawy. Organ ten posiada środki prawne, które umożliwiają mu wszczęcie w placówce kontroli np. na zasadzie art. 34 a ust. 3 lub ust. 4. Może zatem wszcząć kontrolę w zakresie, w którym uprawniony jest do nadzoru nad działalnością szkoły, może również wystąpić do organu sprawującego nadzór pedagogiczny o podjęcie stosownych działań czy przeprowadzenie kontroli placówki, jeżeli budzi jego wątpliwości prawidłowość działania dyrektora w zakresie działalności dydaktycznej, opiekuńczej szkoły czy nauczycieli. W rozpoznawanej sprawie organ uprawniony do odwołania i powołania dyrektora placówki będący jednocześnie organem prowadzącym szkołę otrzymał informację o nieprawidłowościach w działaniach podejmowanych przez dyrektora szkoły między innymi w kwestiach finansowych, a zatem w kwestiach poddanych nadzorowi sprawowanemu przez organ prowadzący więc organ ten mógł uruchomić postępowanie kontrolne w trybie wyżej przywołanego art. 34 a ustawy o systemie oświaty. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Uszło bowiem uwadze organu nadzoru, że w podstawie prawnej zarządzenia Prezydent Miasta P. przywołał wyżej omówiony przepis art. 34 a omawianej ustawy. Sam natomiast fakt błędnego wskazania regulacji art. 42 ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności kontrolowanego zarządzenia. Jak już wyżej zaznaczono jedynie ciężkie, rażące naruszenie prawa uzasadnia podjęcie tak represyjnego środka nadzoru. Znaczyć należy również, że jedyną konsekwencją wszczęcia postępowania kontrolnego na podstawie art. 42 ustawy o systemie oświaty jest konieczność poinformowania rady pedagogicznej o wynikach przeprowadzonej kontroli przez organ prowadzący szkołę w ustawowym terminie. W niniejszej sprawie organ nie miał takiego obowiązku bowiem postępowanie kontrolne nie zostało zainicjowane formalnym wnioskiem rady pedagogicznej. Konkludując organ wprawdzie błędnie powołał w podstawie prawnej zarządzenia regulację art. 42 ustawy o systemie oświaty, lecz znalazł się tam również art. 34 a tejże ustawy, a więc przepis uprawniający organ prowadzący szkołę do przeprowadzenia kontroli. Należało zatem uznać, że zarządzenie to nie naruszało prawa w sposób istotny i podjęte zostało w ramach kompetencji nadzorczych jakie posiada organ prowadzący placówkę, na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty. Mając wszystko powyższe na uwadze należało uwzględnić skargę i uchylić akt nadzoru na podstawie art. 148 P.p.s.a. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy.