II SA/Ol 648/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Miasta Olsztyn z dnia 11 marca 2011 r., nr VII/63/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek (Podkówka) w Olsztynie I. stwierdza nieważność uchwały nr VII/63/11 Rady Miasta Olsztyn z dnia 11 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek (Podkówka) w Olsztynie; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Miasta Olsztyn na rzecz Spółki A w Olsztynie kwotę 540 zł (słownie: pięćset czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 6 maja 2011r. spółka A działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wezwało do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwaleniem przez Radę Miasta Olsztyn Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek (Podkówka) w Olsztynie uchwałą Nr VII/63/11 z dnia 11 marca 2011r. Spółka podniosła, że jako właściciel działek o nr "[...]", objętych uchwalonym planem stwierdza rażące naruszenie prawa przy uchwalaniu przedmiotowego planu poprzez: - uchwalenie planu niezgodnego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - przekroczenie granicy władztwa planistycznego, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 6, art. 15 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - naruszenie art. 32 i art. 74 Konstytucji RP, - brak prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego z uwzględnieniem art. 36 ustawy, co stanowi naruszenie art. 17 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 37 ust. 11 tej ustawy, - brak opinii o projekcie planu Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, co stanowi naruszenie art. 17 pkt 6 lit. a rzeczonej ustawy, - naruszenie właściwości organów oraz związane z nim naruszenie trybu sporządzania planu, - niedopełnienie wymagań wynikających z przepisów odrębnych w odniesieniu do procedury planistycznej, - naruszenie trybu postępowania poprzez uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia terenu na cele nieleśne po wyłożeniu planu do publicznego wglądu, - działalność Rady Gminy Olsztyn na szkodę spółki poprzez ograniczenie prawa własności w zakresie ograniczenia uchwalonym planem możliwości zabudowy posiadanego terenu i nie uwzględnienie zgłaszanych przez spółkę uwag i wniosków do planu. W odpowiedzi na wezwanie Przewodniczący Rady Miasta Olsztyn w piśmie z dnia 8 czerwca 2011r. poinformował wzywającą spółkę, że zwrócił się do Prezydenta Miasta w dniu 10 maja 2011r. z prośbą o opinię prawną i zajęcie stanowiska w sprawie. Wskazał jednocześnie, że takie stanowisko Prezydenta załącza do swojego pisma. Ze stanowiska Prezydenta zaś wynika, że nie dostrzega on żadnych naruszeń prawa w kwestii zgodności planu ze studium ani nie dostrzega przekroczeń władztwa planistycznego gminy przy uchwalaniu kwestionowanego planu miejscowego otoczenia jeziora Siginek. Następnie pismem z dnia 7 lipca 2011r. spółka A wywiodła skargę na uchwałę Rady Miasta Olsztyn nr VII/63/11 z dnia 11 marca 2011r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając jej: - naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez uchwalenie planu miejscowego w kształcie naruszającym ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyn, tj naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego poprzez nieuzyskanie przez Prezydenta Miasta Olsztyna opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno Architektonicznej o projekcie planu, tj. naruszenie art. 17 pkt 6 lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu mającym zastosowanie do kwestionowanej uchwały, - istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego przez osobę nieuprawnioną w świetle przepisów o gospodarce nieruchomościami, tj. naruszenie art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 37 ust.11 tejże ustawy, - istotne naruszenie art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 17 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przekroczenie granic władztwa planistycznego, co stanowi naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi spółka A podniosła, że jest właścicielem działek nr "[...]", które zostały objęte kwestionowanym planem miejscowym. Wskazało przy tym, iż na podstawie decyzji o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta z dnia "[...]" mogło realizować inwestycję w postaci zabudowy wielorodzinnej - kameralnej apartamentowej. Ustalenia kwestionowanego planu zaś możliwość tą niweczą, zatem uznać należy, iż uchwała nr VII/63/11 z dnia 11 marca 2011 r. negatywnie wpływa na sferę materialnoprawną spółki A, bowiem pozbawia skarżącego konkretnych, prawem gwarantowanych, uprawnień właścicielskich w postaci możliwości realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie skarżącego zapisy kwestionowanego planu z jednej strony modyfikują zapisy studium, jak również prowadzą właśnie do wykluczenia zagospodarowania należącego do niego terenów w sposób zgodny z postanowieniami studium. Należące do skarżącego działki nr "[...]", zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyn (Uchwała nr LXII/724/2010 Rady Miasta Olsztyn z dnia 26 maja 2010r.) należą do obszarów mieszkalnictwa o niskiej intensywności - z przewagą zabudowy jednorodzinnej w strefie funkcjonalno - przestrzennej M2, w której to strefie funkcjonalno - przestrzennej studium przewiduje rozwój mieszkalnictwa o niskiej intensywności - z przewagą zabudowy jednorodzinnej, obszary zieleni urządzonej, parkowej, izolacyjnej, tereny usług turystyki, sportu i rekreacji, tereny lasów chronicznych oraz zieleni nie urządzonej - krajobrazowej. Natomiast uchwalony plan miejscowy umożliwia realizację w granicach terenu 4MN jedynie budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. Jest to jednak nieruchomość zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie działki zabudowanej budynkami wielorodzinnymi. Studium natomiast we wskaźnikach dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów w strefie M2 nakazuje w kształtowaniu zabudowy nowoprojektowanej kierować się zasadą, aby zespoły zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej wolnostojącej oddzielać zabudową "pośrednią" zabudową jednorodzinną szeregową, bliźniaczą i atrialną - wypośrodkowaną zarówno pod względem intensywności zabudowy jak i kubatury oraz wysokości. Dalej w uzasadnieniu skargi stwierdzono, że zgodnie z art. 17 pkt. 6 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wykonawczy gminy uzyskuje opinię o projekcie planu właściwej komisji urbanistyczno architektonicznej. Opinia powyższego ciała doradczego w zakresie zagadnień z dziedziny planowania przestrzennego stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszych procedur wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skład oraz zasady działania i powoływania komisji urbanistyczno - architektonicznej reguluje art. 8 ww. ustawy. W opinii załączonej do dokumentacji planistycznej zaś, w składzie opiniującym 14 - osobowym znalazły się tylko trzy osoby, z czego tylko jedna podpisała dokument, tak więc w ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie sporządzono co najwyżej projekt takiej opinii. Według autora skargi wobec stwierdzonych nieprawidłowości przedmiotowa opinia do planu nie może być wiążąca w przeprowadzonej procedurze planistycznej. To natomiast wskazuje na istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszanie zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Uzyskanie opinii Komisji o projekcie planu, a nie o wstępnym projekcie planu miałoby bez wątpienia wpływ na ostateczny kształt opracowania planistycznego. Nie ulega również wątpliwości, że ostateczny kształt opinii, a co z tym się wiąże również planu, byłby inny gdyby opinia została podjęta zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji przedmiotowe naruszenie trybu sporządzania planu należy w opinii skarżącego uznać za skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Ponadto podniesiono, że prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek (Podkówka) w Olsztynie, sporządzona została z naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prognoza skutków finansowych powinna być sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. Przedmiotową prognozę natomiast sporządziła osoba nie posiadająca stosownych uprawnień, przez co doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust 1 przedmiotowej ustawy. Nadto sporządzona prognoza została oparta o błędne założenia. Prognoza dla wszystkich terenów nie zainwestowanych w granicach planu przyjmuje jednakową stawkę za m2 gruntu na poziomie ok. 70zł. Nie uwzględnia przy tym faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektów wielorodzinnych na działce oznaczonej na rysunku przedmiotowego planu symbolem 4MN. Sporządzający prognozę nie uwzględnił po stronie wydatków miasta kosztów związanych z odszkodowaniem z tytułu poniesienia rzeczywistej szkody albo wykupu nieruchomości, dla której wydana była decyzja o warunkach zabudowy pod obiekt wielorodzinny. W planie nieruchomość ta wskazana została pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą (4MN). Generalnie według autora skargi wyliczenia dokonane w oparciu o błędnie przyjęte ceny doprowadziły sporządzającego prognozę do skrajnie błędnych wniosków w zakresie ewentualnych wpływów do budżetu miasta z tytułu opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak więc sporządzenie przedmiotowej prognozy skutków finansowych, nastąpiło z naruszeniem prawa (osoba nie posiadająca stosownych uprawnień), w oparciu o niewłaściwe założenia, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych wniosków. Istnieje zatem duże prawdopodobieństwo, iż właściwe sporządzenie prognozy skutków finansowych doprowadziłoby do odmiennych ustaleń planistycznych, a Rada Miasta nie chcąc narażać budżetu miasta na dodatkowe wydatki – w ocenie autora skargi prawdopodobnie nie uchwaliłaby planu w obecnym kształcie. W skardze podniesiono również, że w odniesieniu do procedury planistycznej zastosowanie znajdują nie tylko przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ale również przepisy szczególne, w tym ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z dokumentacji planistycznej, jak również w kwestionowanej uchwale brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko; opinie właściwych organów, o których mowa w art. 57 i 58 ustawy o udostępnianiu informacji; zgłoszone uwagi i wnioski. Obowiązek ten natomiast wynika z art. 55 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie skarżącego plan został sporządzony z naruszeniem powołanego powyżej przepisu, a naruszenie to uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto według strony skarżącej w sprawie doszło również do naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c. Ustawodawca w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedstawił kolejno czynności podejmowane w ramach sporządzania miejscowego planu. Czynność wyłożenia planu do publicznego wglądu następuje po uzyskaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W przypadku przedmiotowego planu nastąpiło natomiast naruszenie dyspozycji art. 17 ustawy, ponieważ wyłożenie planu do publicznego wglądu nastąpiło przed uzyskaniem zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Plan został wyłożony 10 listopada 2010r., a uzyskana zgoda w formie decyzji wydana została 12 stycznia 2011r.. Nadto w skardze zaznaczono, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy zawarto bowiem katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina zobowiązana jest w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać m.in. walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7). W ocenie skarżącego Rada Miasta Olsztyn dopuściła się w niniejszej sprawie nadużycia władztwa planistycznego. Teren stanowiący własność skarżącego przed uchwaleniem spornego planu mógł mieć bowiem przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną o niskiej intensywności - o czym świadczy prawomocna decyzja Nr "[...]" z dnia "[...]". Tak więc w ocenie skarżącego uchwalenie planu ograniczyło właścicielowi – spółce A w istotny sposób korzystanie z prawa własności. Jest to również przyczyną dezorganizacji planów inwestycyjnych i powodem nie osiągania zamierzonych celów przez przedsiębiorstwo w zakresie działań deweloperskich. Takie zaś postępowanie organów Gminy narusza również w istotny sposób art. 32 i art. 74 Konstytucji RP. W skardze podniesiono również, że w sąsiedztwie działek nr "[...]" zlokalizowane są już obiekty o charakterystyce zbliżonej do planowanej inwestycji, tj. zespół trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych 3-kondygnacyjnych (trzecia kondygnacja jako poddasze użytkowe). Realizując tę zabudowę, w oparciu o obowiązujący plan dla tego obszaru tj. działki nr "[...]" wybudowana została również droga wewnętrzna uwzględniająca obsługę komunikacyjną planowanych do wybudowania domów wielorodzinnych na działkach "[...]" ( ustanowiona została służebność w tej drodze wewnętrznej na rzecz każdoczesnego właściciela działek "[...]"). Wobec tego spółka A poniosła już nakłady związane z planowaną inwestycją na przedmiotowych działkach. Wskazano także, że z dokumentacji planistycznej (opinia Rady Osiedla) wynika, że Rada Osiedla miała wpływ na ostateczny kształt ustaleń planu jeszcze przed wyłożeniem planu do publicznego wglądu. Powołany obszar 4MN to obszar, na którym spółka A wnioskowała o zabudowę mieszkaniową wielorodzinną zlokalizowaną w os. A. W następstwie niezgodnego z prawem postępowania polegającego na włączeniu do procedury planistycznej Rady Osiedla poza jakąkolwiek procedurą, projekt planu przyjął inny kształt niż pierwotny - wprowadzono na nim zabudowę o charakterze ekstensywnym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca) w miejsce dotychczasowej zabudowy wielorodzinnej. Brak uwagi Rady Osiedla w formalnym trybie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu potwierdza wyżej postawioną tezę. W tym kontekście skarżąca spółka podniosła, że nie powiadomiono jej o sposobie rozpatrzenia przedłożonych przez nią wniosków, jak też nie uwzględniono tych wniosków w uchwalonym planie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zarzuty strony skarżącej są niezasadne. Organ stwierdził, że to, iż nie jest dopuszczalne realizowanie inwestycji przez spółkę A na podstawie wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi o posiadanym przez tą spółkę interesie prawnym. Nadto podkreślono, że studium określa jedynie w sposób ogólny rozwój przestrzenny określonych obszarów, szczegółowe zasady zaś ustala się w planie zagospodarowania przestrzennego. Według organu w tych ramach w jednym obszarze planistycznym mogą znajdować się tereny przeznaczone jedynie pod zabudowę jednorodzinną oraz tereny zabudowy wielorodzinnej. Jednoznaczne określenie i wyodrębnienie tych funkcji nie narusza postanowień studium, a jedynie precyzuje je. Organ stwierdził więc, że jeśli działki skarżącej spółki należą do obszaru mieszkalnictwa o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej to nie może ona przyjmować, że te konkretne działki będą działkami przeznaczonymi na cele zabudowy wielorodzinnej. Poza tym co do zarzutu naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego bez stosownej opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej organ stwierdził, że przywołana komisja wydała odpowiednią opinię. W ocenie organu nawet jeśliby przyjąć, że komisja wydała opinię, a następnie chciała aby ostateczny projekt planu ze zmianami został jej ponownie przedstawiony, to nie można uznać, że doszło do istotnego naruszenia przepisów. Ponadto w odpowiedzi na skargę zawarto stanowisko, że zarówno sporządzenie opinii przez osobę nie posiadającą uprawnień rzeczoznawcy majątkowego jak i uzyskanie zgody na wyłączenie gruntów rolnych i leśnych po dacie wyłożenia planu miejscowego, nie stanowią istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Nadto organ podkreślił, że celem wprowadzenia przepisów dotyczących określenia niskiej intensywności zabudowy jest ochrona brzegów j. Podkówka. Wzięto również pod uwagę wyniki badań ekofizjograicznych, które potwierdziły złe warunki przebywania na tych terenach ludzi, co stało się również przyczyną określenia na tych terenach zabudowy o niskiej intensywności. Ważnym argumentem były też wnioski mieszkańców prezentowane przez Radę Osiedla, która brała czynny udział w procedurze opracowania i przygotowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przede wszystkim należy podnieść, iż w ocenie Sądu skarżąca spółka dysponuje w niniejszej sprawie legitymacją skargową do wywiedzenia skargi na rzeczoną uchwałę. Nie ulega wątpliwości, że kwestionowany akt prawny dotyczy interesu prawnego spółki A. Warto w tym miejscu przytoczyć dyspozycję art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 01r., Nr 142, poz. 1591), według której każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W nauce prawa i orzecznictwie pojęcie "interes prawny" jest odnoszone do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa przedmiotowego, a zaskarżonym aktem. Indywidualny interes prawny jest konkretny, gdyż dotyczy konkretnego podmiotu ale źródłem interesu, o którym mowa w art. 101 ust. 1, musi być norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Zaskarżony akt musi dokonywać w porządku czy w obrocie prawnym jakieś zmiany (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego, Wydanie 3, Warszawa 2007r., LexisNexis, str. 712). Na gruncie niniejszej sprawy zaskarżony akt wprowadza takie zmiany ponieważ kwestionowaną uchwałą został przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek, który to plan umożliwia w granicach terenu 4MN jedynie realizację budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. Natomiast studium przewidywało na tym terenie zarówno zabudowę jednorodzinną jak i wielorodzinną i zgodnie z tymi założeniami spółka A uzyskała decyzję Prezydenta Miasta o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, na działkach będących jej własnością i znajdujących na wspomnianym wyżej terenie. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona uchwała wprowadziła istotne regulacje prawne, które dotyczą bezpośrednio uprawnień strony skarżącej i ograniczają jej możliwości realizacji założonych inwestycji na własnych gruntach, dla których uzyskała ona warunki zabudowy. To zaś jednoznacznie przemawia za tym, że spółka dysponuje w niniejszej sprawie interesem prawnym, uprawniającym do zaskarżenia rzeczonej uchwały. Oceniając zaś zgodność zapisów planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy trzeba wskazać, że studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo jednorodzinnej. Wskazując tego rodzaju funkcję terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług ani infrastruktury technicznej. Trzeba też dostrzec, że skala mapy studium nie pozwala na precyzyjne odnoszenie zasięgów wydzielonych w studium obszarów do granic jednostek planistycznych na rysunku planu miejscowego. Jednakże studium jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4) oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa wiec tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie skutki prawne uchwalenia studium są daleko idące – ustawa wymaga, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego były zgodne ze studium; oceny tej zgodności dokonuje każdorazowo rada gminy, uchwalając plan miejscowy. Stopień zaś związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, 6 wydanie, str. 80, 89 i 202). Na gruncie przedmiotowej sprawy Rada Miasta Olsztyna działając na podstawie art. 20 ust. 1 (nakładającym na gminę obowiązek autointerpretacji ustaleń studium w odniesieniu do projektu planu miejscowego) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w załączniku Nr 2 do Uchwały Nr VII/63/11 Rady Miasta Olsztyn z dnia 11 marca 2011r. stwierdziła zgodność ustaleń "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia Jeziora Siginek (Podkówka) w Olsztynie" z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Olsztyna". Według Sądu dokonana ocena zgodności projektu przedmiotowego planu miejscowego ze studium uwarunkowań była co do zasady prawidłowa ponieważ kwestionowane ustalenia planu mieszczą się w ogólnych ramach i kierunkach wyznaczonych przez studium. Wprawdzie przedmiotowe studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu określa w granicach strefy mieszkaniowej M2 możliwość zabudowy mieszkaniowej zarówno jednorodzinnej jak i wielorodzinnej, wskazując jedynie na przewagę zabudowy jednorodzinnej. Podaje również maksymalną dopuszczalną wysokość tych dwóch typów zabudowy mieszkaniowej, a także rozróżnia maksymalną powierzchnię zabudowy działek, minimalną powierzchnię biologicznie czynną oraz określa intensywność zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jednakże obowiązek ustalenia tych wskaźników wynika z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dotyczy zabudowy już istniejącej jak i projektowanej. Co jednak najistotniejsze, jak już wspomniano na początku rozważań, studium wytycza jedynie kierunki zagospodarowania terenu i wskazuje jego ogólne ramy. Organ określając zatem w planie miejscowym dla strefy mieszkaniowej MN2 obowiązek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie wyszedł w ocenie sądu poza te ramy, określił jedynie dla danego terenu jeden z dwóch przewidzianych w studium typów zabudowy mieszkaniowej (zabudowa jednorodzinna). Wprawdzie w studium znajduje się zapis, który mówi, że w kształtowaniu zabudowy nowoprojektowanej należy się kierować zasadą aby zespoły zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej wolnostojącej oddzielać zabudową "pośrednią" – zabudową jednorodzinną, szeregową, bliźniaczą i atrialną – wypośrodkowaną zarówno pod względem intensywności zabudowy jak i kubatury oraz wysokości, jednakże wydaje się, że ta zasada miałaby zastosowanie w przypadku gdyby plan miejscowy przewidywał powstawanie zabudowy zarówno jednorodzinnej jak i wielorodzinnej, a tego nie przewiduje. Sąd nie dostrzegł również niezgodności pozostałych zapisów planu z ustaleniami zawartymi w studium. Nie można również w ocenie Sądu podzielić argumentacji strony skarżącej dotyczącej nadużycia władztwa planistycznego przez gminę. Nawet jeśliby podzielić w jakiejś części wątpliwości skarżącej spółki co do zgodności kwestionowanych zapisów planu miejscowego z ustaleniami studium, to jednak z całą pewnością rzeczony plan miejscowy nie jest ewidentnie sprzeczny z tym studium. Nie ustala bowiem funkcji spornego terenu, która byłaby sprzeczna z ustaleniami studium. Odnosząc się zaś do podniesionej w kontekście przekroczenia granic władztwa planistycznego kwestii uzyskania przez skarżąca spółkę decyzji o warunkach zabudowy trzeba jeszcze raz podnieść, że podstawą takiego rozstrzygnięcia nie mogło być w żadnym razie studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu, gdyż nie jest to akt prawa miejscowego przesądzający o konkretnym zagospodarowaniu danych obszarów, dlatego też skarżący nie może powoływać się na niego jak na akt prawny gwarantujący określone uprawnienia. Tym bardziej, że we wspomnianej decyzji znalazło się zastrzeżenie, iż wnioskodawca winien mieć na uwadze, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na teren objęty wnioskiem przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinna wolnostojącą, a nie wielorodzinną i w sytuacji rozpoczęcia obowiązywania planu z takim zapisem, zagospodarowanie terenu będzie musiało być z nim zgodne, a wówczas decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostanie wygaszona. Przechodząc do rozważań dotyczących zarzutów odnośnie procedury przyjęcia planu miejscowego trzeba na początku wskazać na art. 17 pkt 6 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym prezydent miasta po sporządzeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego powinien wystąpić m. in. do komisji urbanistyczno-architektonicznej o opinię o projekcie planu. Prezydent Olsztyna komisję taką powołał Zarządzeniem Nr 5 z dnia 13 stycznia 2010 r. Zgodnie z § 2 tego zarządzenia w skład komisji będącej organem doradczym w sprawach polityki przestrzennej, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz architektury weszło jedenaście osób. Z regulaminu pracy Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej będącego załącznikiem do cytowanego wyżej zarządzenia wynika, że komisja pracuje w pełnym składzie lub składach opiniujących ustalanych dla poszczególnych spraw (§ 3 załącznika). Skład opiniujący ustala swoje stanowisko kolegialnie i wraz z przewodniczącym liczy nieparzystą liczbę członków. Wobec takich zapisów zawartych w zarządzeniu o powołaniu Miejskiej Komisji Urbanistyczno–Architektonicznej należało uznać, iż komisja nie musi wydawać opinii w pełnym składzie, a wystarczy jeżeli uczyni to zespół opiniujący, który jest ciałem kolegialnym i liczy przynajmniej trzech członków. W tej sytuacji zarzut skarżącego mówiący o tym, że w składzie opiniującym znalazły się tylko trzy osoby może się wydawać chybionym. W ocenie sądu gdyby zespół opiniujący, opinię o projekcie planu wydał w składzie przynajmniej trzech osób to takie postępowanie można byłoby uznać za prawidłowe, ale żeby można było uznać, iż dana osoba wydaje opinię będąc członkiem składu opiniującego to nie wystarczy, że wchodzi ona w skład tego zespołu musi ona również uczestniczyć w posiedzeniu składu tego zespołu. Z karty 273 akt administracyjnych wynika, że w skład zespołu opiniującego wchodziły trzy osoby, ale w posiedzeniu tego zespołu w dniu 15 lipca 2010 r. dwie z tych osób w ogóle nie brały udziału, zaś z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie wynika, iż był to jedyny dokument z prac komisji jakim dysponowała rada zanim uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jeziora Siginek (Podkówka) w Olsztynie. Przytoczone wyżej stwierdzenia z pewnością dyskwalifikowałyby taką opinię, ale na gruncie tej sprawy w ogóle nie można uznać, że opinia o projekcie planu została wydana. W tym przypadku komisja (oczywiście przy przyjęciu teoretycznego założenia, że była to komisja) nie wydała żadnej opinii, ponieważ nie został jej przedstawiony do opiniowania projekt planu, a materiał stanowiący wstępną fazę projektu. Z prac tych wniosek był jeden, że projekt planu należy przedstawić w następnych fazach jego opracowania. W tej sytuacji nie tylko skład zespołu opiniującego był błędny, gdyż w ocenie sądu taki zespół w ogóle nie obradował, ale nawet takie ciało nie wydało żadnej opinii na temat projektu przedmiotowego planu, bo projekt ten nie został przedstawiony. W tej sytuacji rzeczą oczywistą jest, że argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę jest zupełnie błędna. Pozostając jeszcze przy teoretycznym założeniu, że zespół opiniujący obradował we właściwym składzie to o tym, że zespół nie wydał żadnej opinii dotyczącej przedmiotowego planu przekonuje proste porównanie treści karty 273 akt administracyjnych, kiedy to opinia została wydana, ale tylko dla terenu przy ul. A. Stwierdzone uchybienie polegające na braku opinii właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej z pewnością stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego i tylko to rażące naruszenie procedury planistycznej niezależnie od innych uchybień nakazywało stwierdzenie nieważności planu miejscowego. Poza sporem w sprawie tej pozostaje, że prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego sporządziła osoba, która nie jest rzeczoznawcą majątkowym. Strony tego sporu zgadzają się również co do tego, że decyzja Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne została uzyskana już po wyłożeniu planu do publicznego wglądu, co miało miejsce od 10 listopada 2010 r. do 30 listopada 2010 r. Spór dotyczy jedynie tego czy były to istotne naruszenia trybu sporządzania planu czy też nie. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości pogląd, że dla ustalenia istotności naruszenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu, a przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. W przypadku sporządzenia prognozy skutków finansowych przez osobę, która nie jest rzeczoznawcą majątkowym nie można wykluczyć tego, że mylna prognoza miała wpływ na to jakiej treści plan został uchwalony. Zarzuty podniesione w skardze dotyczą nie tyle osoby sporządzającej prognozę skutków finansowych, ale wskazują, że osoba, która nie posiadała stosownych uprawnień rzeczoznawcy majątkowego, sporządziła taką prognozę, która była mylna. Wydaje się że przy obecnym stanie sprawy, gdyby gmina przystąpiła ponownie do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek, to rzeczą niezbędną jest, aby prognozę skutków uchwalenia planu miejscowego sporządziła osoba, która jest rzeczoznawcą majątkowym. Ostatnim etapem postępowania w sprawie przyjęcia dokumentu planistycznego, poprzedzonego przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko jest odniesienie się do opinii organów współdziałających oraz uwag i wniosków zgłoszonych przez społeczeństwo. Dlatego też w art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 08, Nr 199, poz. 1227) nałożono obowiązek wzięcia pod uwagę zgłoszonych uwag i wniosków oraz ustosunkowanie się do opinii organów współdziałających. W celu umożliwienia prześledzenia kryteriów, jakimi kierował się organ administracji w procesie przyjmowania planu lub programu, oraz wskazania, w jaki sposób zostały wykorzystane między innymi stanowiska organów współdziałających oraz uwagi i wnioski zgłoszone przez społeczeństwo - w art. 55 ust. 3 ustawy nałożono na organ przyjmujący plan lub program obowiązek dołączenia do niego pisemnego podsumowania zawierającego uzasadnienie wybranych rozwiązań (Gruszecki Krzysztof, LEX 2009, Komentarz do art. 55 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Rację ma strona skarżąca podnosząc, że organ nie dopełnił wspomnianego obowiązku. W dokumentacji planistycznej i w zaskarżonej uchwale w istocie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informacji w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i ewentualnie uwzględnione: ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, opinie właściwych organów oraz zgłoszone uwagi i wnioski. To zaś stanowi istotne naruszenie procedury przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też w toku ponownego postępowania i prac nad przyjęciem planu miejscowego organ zobowiązany jest uczynić zadość temu obowiązkowi ustawowemu. Oczywistym błędem było również uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nie leśne już po dacie wyłożenia planu miejscowego, ale w tym przypadku strona skarżąca nie wywodzi z tego uchybienia żadnych negatywnych skutków, które związane byłyby z uchwaleniem planu, takich skutków sąd nie dostrzega też z urzędu. Zgoda wyrażona w decyzji Ministra Środowiska nie powodowała żadnych zmian w uchwalonym planie miejscowym, a uchwalenie planu nastąpiło w czasie kiedy decyzja ta już była wydana. W związku z powyższym, Sąd w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jednocześnie orzeczono w pkt II, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w pkt III sentencji wyroku.