II SA/Rz 555/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi S. M. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłacenia zaległych świadczeń finansowych z tytułu dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pracy I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego S. M. kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z dnia 24 stycznia 2011 r. S. M. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem o naliczenie i wypłatę zaległych świadczeń finansowych z tytułu dojazdu z miejsca zamieszkania (miejscowość L.) do miejsca pełnienia służby (R.) począwszy od 24 stycznia 2008 r. oraz naliczanie tych świadczeń za bieżący okres służby. Zdaniem wnioskodawcy powyższa należność wynika bezpośrednio z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43 poz 277 ze zm.), wg którego policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Jednocześnie nie ma do niego zastosowania ust. 2 tego artykułu, zgodnie z którym zwrot kosztów nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji. Zawierane do tej pory umowy pomiędzy KWP a Miejskim Przedsiębiorstwem Komunikacyjnym w R. Sp. z o.o. nie zwalniają Komendanta Wojewódzkiego Policji od wypłacania wnioskodawcy świadczeń z tytułu zwrotu kosztów dojazdu, gdyż MPK jest spółką prawa handlowego bez jakiegokolwiek udziału Skarbu Państwa, a tylko zawarcie umowy z podmiotem państwowym jest podstawą do odmowy wypłaty tego świadczenia. Umowy te ponadto nie obejmowały swym zakresem policjantów Zarządu w R. CBŚ KGP. Zdaniem wnioskodawcy uprawnienie do zwrotu kosztów wynika wprost z treści wspomnianego art. 93 ust. 1 ustawy o Policji i nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (jest to czynność materialno – techniczna polegająca na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej z tytułu zwrotu kosztów dojazdu). W tej sytuacji niezgodna z prawem jest decyzja Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie ustalania zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby funkcjonariuszy Policji województwa [...]. Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia 7 lutego 2011 r. L. dz. [...] odmówił uwzględnienia wniosku S. M. powołując się na fakt, że w 2011 r. na trasie od jego miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby posiada on uprawnienie do korzystania z bezpłatnych przejazdów, co wyklucza zwrot kosztów dojazdu o którym mowa w art. 93 ustawy o Policji (wynika to z umowy między Komendantem Wojewódzkim Policji a Prezesem MPK). Uprawnienie takie przysługiwało mu także w latach ubiegłych, co znajduje potwierdzenie w piśmie Prezesa Zarządu MPK z dnia 8 listopada 2010 r. Nr [...]. Kolejnym pismem z dnia 21 lutego 2011 r. S. M. działający przez pełnomocnika radcę pr. P. K. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w oparciu o art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie objętym pierwotnym pismem z dnia 24 stycznia 2011 r., ponownie powołując się na wskazane w nim argumenty. W odpowiedzi z dnia 15 marca 2011 r. Nr [...] na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 7 lutego 2011 r. Wskazał w nim, że zwrot kosztów dojazdu do służby o których mowa w art. 93 ustawy o Policji jest to zwrot kosztów rzeczywiście poniesionych przez policjanta zajmującego lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, w wysokości cen biletów za przejazd środkami publicznego transportu kolejowego lub autobusowego. Do ustalenia zatem, jakie faktycznie policjant poniósł koszty związane z dojazdem do służby musi on jako uprawniony do ich zwrotu złożyć oświadczenie, w którym poda trasę jazdy, odległość dojazdu w kilometrach, rodzaj środka transportu, czas dojazdu w obie strony, cenę biletu i ilość służb pełnionych w danym miesiącu. Ponieważ zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 zarządzenia Nr 749 Komendanta Głównego Policji z dnia 27 maja 2010 r. (Dz. Urz. KGP Nr 6 poz. 20) w sprawie regulaminu Komendy Głównej Policji, Centralne Biuro Śledcze jest komórką organizacyjną wchodzącą w skład KGP. Wskazane powyżej dane niezbędne do rozliczenia kosztów dojazdu powinien zatem potwierdzić bezpośredni przełożony policjanta CBŚ KGP Zarządu w R. Wniosek przedstawiony w sposób powyżej opisany, a wyczerpujący przesłanki z art. 93 ustawy o Policji, mógłby stanowić podstawę do rozważenia zasadności zwrotu świadczenia o jakie wnioskuje policjant. W dniu 21 kwietnia 2011 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarga pełnomocnika S. M. na bezczynność tego organu polegającą nie nieuzasadnionej odmowie naliczenia i wypłacenia skarżącemu zaległych świadczeń finansowych z tytułu dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby oraz naliczenia i wypłaty tych świadczeń za bieżący okres służby. Pełnomocnik skarżącego wniósł o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji do uznania jego uprawnień z tego tytułu za okres od dnia 24 stycznia 2008 r., zarzucając wskazanej odmowie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości. Za odrzuceniem przemawia to, że skoro przedmiotem skargi jest Jego bezczynność, to strona skarżąca przed jej wniesieniem miała obowiązek wyczerpania środka prawnego przewidzianego w art. 37 Kpa w postaci wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, tj. Komendanta Głównego Policji. Skoro taki środek nie został wniesiony, skarga jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 56 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i powinna zostać odrzucona w całości. W przypadku jego nieuwzględnienia, organ wniósł o oddalenie skargi z powodów opisanych w piśmie z dnia 7 lutego i 15 marca 2011 r. Podniósł także, że nie można mu zarzucić bezczynności, a przedmiotowych pism traktować jako odmowy wypłaty żądanego świadczenia. W pierwszym z nich organ wskazał, że skarżący ma zapewniony bezpłatny przejazd na trasie z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, zaś w drugim, mając na uwadze to, że nie korzysta on z zapewnionego bezpłatnego dojazdu do służby i domaga się zwrotu poniesionych kosztów, wskazał jak koszty te powinien udokumentować. Pełnomocnik skarżącego po doręczeniu mu odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. sprecyzował, że skarga S. M. jest skargą na akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a stanowiący o odmowie uwzględnienia wypłaty świadczenia pieniężnego. Odnosząc się do stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji wskazał, że w sprawie nie zachodziła potrzeba wyczerpania trybu z art. 37 Kpa, gdyż skarżącemu pismem z dnia 7 lutego 2011 r. została udzielona odpowiedź odmowna i związku z tym właściwym trybem było wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Nie zgodził się również z przedstawionym w odpowiedzi stanowiskiem, że Komendant Wojewódzki Policji nie dokonał odmowy przyznani i wypłaty żądanego świadczenia. Nie posłużył się on wprawdzie wprost słowem "odmawiam", jednakże powołanie się na przysługiwanie policjantowi bezpłatnych przejazdów w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje na okoliczności powodujące brak prawa do świadczenia i stanowi w istocie odmowę jego przyznania (świadczy o tym zarówno treść odpowiedzi na skargę, jak i pismo z dnia 15 marca 2011 r.). Powołując się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1646/03 podniósł również, że skoro uprawnienie powstaje z mocy ustawy, to Komendant nie ma prawa go ograniczać poprzez żądanie przedłożenia przez policjanta jakichkolwiek dokumentów lub informacji, ani do żądania dodatkowego potwierdzenia ich przez przełożonego; takie działanie stanowi modyfikację normy prawnej i wprowadzanie dodatkowych przesłanek uzależniających przyznanie uprawnienia policjantowi, do czego organ administracji nie został upoważniony przez ustawodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś zakres tej kontroli normuje przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona czynność Wojewódzkiego Komendanta Policji z dnia 7 lutego 2011 r. odmawiająca skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny w oparciu o dyspozycję określoną w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270). Przepis ten stanowi, że "sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie cytowanego przepisu gdyż czynność ta nie jest załatwiana decyzją czy postanowieniem, choć jest to sprawa indywidualna, skierowana do konkretnego podmiotu, jak również dotyczy uprawnienia wynikającego z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (patrz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 ONSA/WSA 2008/2/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2005 r. II SA/Gd 1643/03 nie publik.). Przepisem prawa powszechnie obowiązującego jest przepis art. 93 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 43 poz. 277), z którego wynika, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletu za przejazd koleją lub autobusem. Zwrot kosztów nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienie do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji na podstawie odrębnych przepisów – art. 93 ust. 2 cyt. ustawy. Tak więc organ otrzymując wniosek funkcjonariusza o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, winien w pierwszej kolejności ustalić czy funkcjonariusz ten zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. To ustalenie w dalszej kolejności dopiero da podstawę do analizy czy dla tej grupy funkcjonariuszy wykupione zostały uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji na podstawie odrębnych przepisów. Tymi odrębnymi przepisami jest między innymi ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (tj. Dz.U. Z 2002 r. Nr 175 poz. 1440) zawierająca w art. 1 ust. 2 wyłączenie jej stosowania do komunikacji miejskiej. Pozytywne zatem ustalenie przez organ, do którego wniosek o zwrot kosztów dojazdów został złożony, istnienia przesłanki określonej w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji oraz nieistnienie wyłączeń, o których mowa w art. 93 ust. 2 ustawy obliguje organ do zwrotu kosztów dojazdu, a uprawnienie to powstaje z mocy ustawy (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z 14 kwietnia 2005 r. II SA/Gd 1646/03). W rozpoznawanej sprawie skarżący domaga się zwrotu kosztów dojazdu do pracy za okres od dnia 24 stycznia 2008 r. do chwili obecnej i nadal. W aktach administracyjnych zalegają dwie umowy z Miejskim Przedsiębiorstwem Komunikacyjnym w R., jedna z nich dotyczy bezpłatnych przejazdów w roku 2010 a jej przedmiotem jest bezbiletowy przewóz funkcjonariuszy Komendy Miejskiej i Wojewódzkiej Policji. W aktach znajduje się również pismo Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia 29 września 2010 r. z którego wynika, że "funkcjonariusze Zarządu w R. CBŚ KGP nie są wymienieni w umowie z MPK lecz traktuje się ich jak wszystkich innych funkcjonariuszy Policji. Prawo do bezpłatnych przejazdów gwarantuje im posiadanie odznaki służbowej". Druga zaś umowa z 30.XII.2010 r. dotyczy przejazdów w 2011 roku. W sprawie objętej skargą ustalenia organu, o którym mowa w art. 93 nie zostały dokonane. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 21 lutego 2011 roku jako miejsce zamieszkania skarżącego wskazano "Ł.". Pismem pełnomocnika skarżącego informacja ta została określona jako "omyłkowa" lecz wymaga to wyjaśnienia organu i ocenie czy została spełniona przesłanka pozytywna z art. 93 ust. 1 ustawy. Następnie organ winien wyjaśnić czy we wnioskowanym przez skarżącego okresie mógł korzystać z bezpłatnych przejazdów o których mowa w ust. 2 art. 93 ustawy. Również uzasadnienie odmowy zwrotu w przedmiotowej sprawie nie wskazuje motywów rozstrzygnięcia w świetle ustawowej regulacji zawartej w art. 93 ustawy o Policji uniemożliwiając tym samym sądowo kontrolę zaskarżonego aktu. Prowadząc ponownie postępowanie należy uwzględnić stanowisko Sądu a następnie wyczerpująco uzasadnić rozstrzygnięcie. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 210 § 1 P.p.s.a.