II SA/Łd 632/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...[ nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] [...] z dnia [...], nr [...], znak: [...]. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w K. przy ul. A 1. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 16 listopada 2010r. A. K. złożyła wniosek o pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego wraz z rozwinięciem wewnętrznych instalacji wodno – kanalizacyjnej, elektrycznej i c.o. Do wniosku dołączono 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębów ewidencyjnych nr [...] i [...] miasta K.. Organ ustalił, że budynek mieszkalny objęty projektem rozbudowy i nadbudowy znajduje się na działce nr [...] w granicy z działkami nr [...],[...] i [...] w obrębie [...]. miasta K. Teren inwestycji objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Koluszkach nr XL/44/06 z dnia 28 sierpnia 2006r. (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego nr 358 z dnia 23 października 2006r.) i jest terenem oznaczonym symbolem C4MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenia planu nie odnoszą się do możliwości realizacji bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi budynków o funkcji innej niż budynki gospodarcze i garażowe. Postanowieniem z dnia [...] zobowiązano inwestora do doprowadzenia projektu do zgodności z wymaganiami ustalonymi w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Inwestor złożył 4 egzemplarze dokumentacji technicznej informując organ o wykonaniu obowiązku nałożonego postanowieniem. Po analizie dokumentów zgromadzonych w sprawie stwierdzono, że złożony w dniu 29 grudnia 2010r. projekt nie został doprowadzony do zgodności z wymaganiami ustalonymi w przepisach szczegółowych, wskazanych w postanowieniu z dnia [...] oraz jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania. W odwołaniu od tej decyzji A. K. zarzuciła, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej i prawnego uzasadnienia. Istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany jest na działce nr [...] w granicy z działkami sąsiednimi z trzech stron. Tylko elewacja frontowa usytuowana jest od strony własnej działki. W celu poprawienia stanu technicznego i użytkowanego budynku oraz zwiększenia komfortu mieszkania zaprojektowano jego rozbudowę i nadbudowę. Rozbudowa – dobudowa wykonana zostanie w miejscu werandy w odległości ponad 3 m od granic z działkami sąsiednimi. Natomiast nadbudowa wykonana zostanie nad istniejącym budynkiem w granicy z działkami sąsiednimi. Nadbudowane zostanie poddasze użytkowe – jedna kondygnacja. Projekt rozbudowy i nadbudowy jest zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowana rozbudowa i nadbudowa nie powoduje ograniczeń w stosunku do zabudowy sąsiedniej działki. Zachowane są odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Z tych względów odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Nadto organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. – Dz.U. z 2010, nr 243, poz. 1623 ze zm.) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, co ma miejsce w sprawie, dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, w tym warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po złożeniu przez inwestora wniosku o udzielenie takiego odstępstwa, właściwy organ (w tym przypadku Starosta [...]) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę składa wniosek do właściwego ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo i po uzyskaniu takiego upoważnienia udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo w drodze postanowienia (art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Wobec wniesionych w trakcie prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania zastrzeżeń przez właścicieli działek sąsiednich, organ odwoławczy wyjaśnił też, iż zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości na realizację inwestycji nie jest wymagana i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W skardze na powyższą decyzję A. K. podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu podnosząc nadto, że zgodnie z Konstytucją rozporządzenie jako źródło prawa ma pierwszeństwo przed prawem miejscowym. Projekt rozbudowy zgodny jest z przepisami rozporządzenia. Nie było więc podstaw do wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd orzeka w granicach sprawy, nie jest jednak związany jej zarzutami i wnioskami (art.134 §1 p.p.s.a.). Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego stwierdzić trzeba, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy także postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Podstawą niewydania pozwolenia na budowę i nadbudowę jest według organu niewykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] oraz niezgodność zamierzonej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowiska tego sąd nie podziela. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wadliwe jest postanowienie Starosty [...] z dnia [...]. Organ wskazał w nim, że planowana inwestycja, usytuowana przy granicy nieruchomości jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.),nie czyni zadość wymaganiom określonym w §12 ust.3 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym przepisem §12 ust.3 rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, 2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej, 3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych, 4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Każdy z punktów ustępu 3. opisuje inną sytuację, inną zabudowę. Przepis zatem reguluje kilka różnych stanów faktycznych, tymczasem organ nie sprecyzował, który z przytoczonych przepisów dotyczy wniosku skarżącej. Nie przywołał zatem precyzyjnie podstawy prawnej, znacznie utrudniając weryfikację tego orzeczenia. Przede wszystkim jednak organ pisząc, że "nakłada się obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości", w istocie owych nieprawidłowości nie wskazał, nie sprecyzował też rodzaju obowiązku, to jest nie wskazał konkretnych czynności, prac, jakie winien wykonać inwestor, by doprowadzić złożony projekt do zgodności z prawem. Postanowienie to zatem jest zbyt lakoniczne i ogólnikowe. Reasumując – wskazane postanowienie z uwagi na stopień uogólnienia zawartych w nim wniosków i niewyartykułowanie nałożonych na stronę obowiązków jako niewykonalne narusza przepis art. 35 ust.3 ustawy Prawo Budowlane. Ocena legalności postanowienia ma zasadnicze znaczenie dla oceny prowadzenia postępowania przez organy oraz dla weryfikacji decyzji. W konsekwencji zachowanie inwestorki w wykonaniu tego postanowienia nie poddaje się weryfikacji, właśnie z uwagi na ową niewykonalność. Co za tym idzie, zarzut niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem nie może stanowić przesłanki decyzji odmownej, a tak się w niniejszej sprawie stało. . Na marginesie jedynie należy zauważyć, że załączony do akt projekt rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zawiera w części opisowej logiczne i spójne uzasadnienie przyjętego rozwiązania. Autor projektu wskazuje, że w sytuacji, gdy istniejący już budynek posadowiony jest w granicach z trzema nieruchomościami, brak możliwości innego racjonalnego zaplanowania nadbudowy. Jak wynika z akt administracyjnych, jest to projekt złożony w odpowiedzi na owo ogólne wezwanie organu zawarte w postanowieniu z dnia [...]. Nietrafny jest również wniosek, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania terenu, w żadnym razie zaś tezy takiej nie da się wyprowadzić z tego fragmentu planu, który organ załączył do akt zatem który stanowił podstawę jego rozważań. Organ wywodzi, że zapis planu przewiduje rozbudowę i nadbudowę w granicy nieruchomości jedynie dla budynków gospodarczych. Powołany przez organ punkt 2.13) planu istotnie stanowi, że plan dopuszcza sytuowanie nowych budynków gospodarczych i garażowych bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, o wysokości nieprzekraczającej 4 m. Zapis ten jednak w ocenie sądu odnosi się tylko i wyłącznie do określonych w nim rodzajów budynków – garażowych i gospodarczych. W żadnym razie nie reguluje zaś zasad sytuowania innych budynków, w szczególności zaś budynków mieszkalnych, odmienny wniosek organów jest niczym nieuzasadniony, wręcz sprzeczny z brzmieniem powołanego przepisu i niespójny z innymi postanowieniami planu. Do zasad regulujących sytuowanie budynków mieszkalnych odnosi się natomiast pkt 2.3) planu, który przewiduje lokalizację na działce nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego. Zasady zmiany istniejącej zabudowy mieszkalnej określono w pkt 2.8). Ten przepis dopuszcza "zachowanie i adaptację istniejących budynków mieszkalnych z prawem ich rozbudowy, odbudowy i przebudowy, przy zachowaniu warunków określonych w rozdziale2 i niniejszym paragrafie". Z wypisu z tekstu planu nie wynika jednak bezwzględny zakaz takiej rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Określono tylko wysokość budynków mieszkalnych. Organ nie rozważał tej regulacji, jak też zapisów rozdziału 2 planu, ale w zakresie odnoszącym się do planowanej inwestycji. Powyższe prowadzi do wniosku, że wniosek o niezgodności zamierzenia inwestorki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie znajduje uzasadnienia w zapisach miejscowego planu zagospodarowania. Jest to naruszenie prawa materialnego, o jakim stanowi art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Naruszenie to niewątpliwie miało wpływ na wynik postępowania, skoro owo nieprawidłowe wnioskowanie doprowadziło do wydania niekorzystnej dla inwestorski decyzji. W sprawie doszło też do naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7, 77 §1, 80 k.p.a., organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie oceniły materiału dowodowego. Organy nie uwzględniły w sposób należyty regulacji art. 9 Prawa ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z "art. 9. 1. w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. 2. Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. 3. Wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę" Organ I instancji w toku postępowania w ogóle nie uwzględnił tego unormowania. Natomiast Wojewoda [...] wprawdzie słusznie zwrócił uwagę, że w takiej sytuacji otwiera się furtka do skorzystania i rozważenia przez organ architektoniczno – budowlany możliwości skorzystania z instytucji określonej w art. 9, ale nie wyciągnął z tego stwierdzenia wniosków. A przecież inicjatywa zastosowania art. 9 PB należy do organu a nie do inwestora..Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 maja 2006r., II OSK 1194/05 wniosek taki składa tylko organ architektoniczno – budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest on uzależniony od wniosku inwestorów. Wojewoda stwierdził tymczasem, że konieczny jest taki wniosek ze strony inwestora. Poza tym z akt sprawy wynika, że nie ustalono w sposób prawidłowy kręgu uczestników tego postępowania. Rozstrzygnięcia organów administracji nieskutecznie zresztą były doręczane "J. M.", w sytuacji gdy z wypisu ze skorowidza działek wynika, iż współwłaścicielem działki nr 38 ( graniczącej z nieruchomością objętą inwestycją był M. M.), który zmarł przed wszczęciem postępowania bo w dniu 8 października 2007r., zaś z adnotacji doręczycieli na przesyłkach kierowanych do "J. M." wynikało, że adresat zmarł, jest nieznany. Z uwagi na to, że z przyczyn wskazanych wyżej zaskarżone decyzje należy wyeliminować z obrotu prawnego, przy tej sposobności organ winien również i ten błąd naprawić. Organ nie wyjaśnił też, czy planowana inwestycja jest zgodna z innymi przepisami powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych.., w szczególności wpływu planowanej nadbudowy na dostęp do światła dziennego budynków mieszkalnych, położonych na sąsiednich nieruchomościach. Reasumując, niewłaściwa wykładnia prawa materialnego, w szczególności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartego w uchwale nr XL/44/06 z dnia 28 sierpnia 2006 roku (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego nr 358, poz. 2766) w zakresie uprawnień do rozbudowy i nadbudowy budynków mieszkalnych, uchybienie przepisom postępowania, w tym niesprecyzowane wezwanie do wykonania obowiązków rzutujące na końcową ocenę złożonego projektu, pominięcie regulacji zawartej w art. 9 ustawy Prawo budowlane, co doprowadziło do niewyjaśnienia możliwości zastosowania w sprawie odstępstwa od wymogów technicznych dla tego typu inwestycji, niewyjaśnienie kręgu stron postępowania, wpływu inwestycji na sąsiednie nieruchomości – te wszystkie uchybienia powodują konieczność wyeliminowania z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu stopnia podstawowego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i"c" w związku z art. 135 p.p.s.a. Wytyczne co do dalszego postępowania wynikają z wcześniejszych rozważań. M.O.