I SA/Wa 685/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2011 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Miasta W. decyzją z dnia [...].09.1994 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127) zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obr. [...], uregulowanej w KW [...]. W wyniku podziału wydzielona została m. in. działka nr [...] o pow. [...] m2, wykazana na mapie przyjętej do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29.04.1985 r., obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Burmistrza Miasta W. Nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości – grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu podał, iż na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ugn), podstawą dochodzenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone i przejęte pod drogi publiczne jest art. 98 ust. 3 ugn, zgodnie z którym odszkodowanie przysługuje w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem bez przeprowadzenia w trybie art. 98 ust. 3 ugn rokowań, nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, a strona nie przedstawiła protokołu rokowań, z którego wynikałoby, że zakończyły się one wynikiem negatywnym. Ponadto organ I instancji wskazał, iż wypłacenie odszkodowania w przypadku, gdy [...] Sp. z o.o. widnieje nadal w księdze wieczystej jako właściciel spornej nieruchomości, jest niedopuszczalne i byłoby nieuzasadnionym wydatkiem publicznych pieniędzy. Od powyższej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. odwołanie złożyła spółka z o.o. [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a ponadto o wyłączenie Prezydenta W. jako organu od rozpoznawania przedmiotowej sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie całokształtu stanu faktycznego sprawy oraz nie zgromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na ocenę sprawy; - naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu; - naruszenie art. 98 ust. 1, 2 i 3 ugn poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Zdaniem strony odwołującej się fakt, iż w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości wpisany jest [...] sp. z o.o. nie świadczy o tym, że spółka nadal jest właścicielem działki nr [...]. Decydujące jest bowiem zdarzenie kreujące stan prawny, a nie wpis do księgi wieczystej. Zdarzeniem tym jest zaś decyzja podziałowa. Co się tyczy rokowań, to unikał ich Prezydent W., mimo formalnego wniosku o ugodę z dnia 29 grudnia 2005 r. W takiej sytuacji nie może to stanowić podstawy do odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania. Ponadto Prezydent W. powinien być wyłączony od rozpoznania tej sprawy, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, iż sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem. Prezydent W. zobowiązany był do ustalenia, czy zachodziły wszystkie przesłanki wskazane w art. 10 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przesądzające o przejściu przedmiotowej nieruchomości na własność gminy. Wyjaśnienia wymagało zatem, czy na skutek wydania przez Burmistrza Miasta W. decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, rzeczywiście własność działki nr [...] przeszła na Gminę oraz zbadania, czy w obowiązującym wówczas miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego przewidziany był przebieg nowych ulic przez przedmiotową działkę. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji nie przeprowadził takiej analizy. Integralną częścią decyzji podziałowej Burmistrza Miasta W. z dnia [...].09.1994 r. była mapa sytuacyjna zaewidencjonowana w Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych w W. za nr [...]. Ustalenie rzeczywistej treści decyzji wymagało zatem zapoznania się nie tylko z jej osnową i uzasadnieniem, ale również z załącznikiem do tej decyzji. Jednakże w aktach sprawy znajduje się jedynie kopia tej mapy. Ponadto przy ponownym rozpatrzeniu sprawy niezbędne będzie sięgnięcie do tekstu i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], obowiązującego w dniu zatwierdzania podziału nieruchomości. Wydzielenie gruntów pod drogi i ich przejęcie na rzecz gminy mogło nastąpić jedynie wówczas, gdy plan miejscowy ustalał liniami rozgraniczającymi przebieg tych dróg jako gminnych. Wojewoda zauważył ponadto, że Prezydent W. wydał zaskarżoną decyzję z uwagi na wyznaczony mu przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...].12.2009 r. termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie oraz niedostarczenie przez pełnomocnika strony postępowania stosownych dokumentów, o które wystąpiono pismem z dnia 1.02.2010 r. Wskazane pismo doręczone zostało adresatowi w dniu 12.02.2010 r. i wzywało pełnomocnika strony postępowania do dołączenie szeregu dokumentów do dnia 15.02.2010 r., z powołaniem się na art. 64 § 2 k.p.a. Takie działanie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Art. 64 § 2 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno zatem służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23.01.1996r., sygn. II SA 1473/94). Tylko więc, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Tym samym organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich niezbędnych okoliczności w sprawie, przez co naruszył art. 107 § 3 K.p.a. Odnosząc się natomiast do zobowiązania przez organ I instancji strony postępowania do dostarczenia protokołu z rokowań zakończonego wynikiem negatywnym, Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ugn, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a które przechodzą z mocy prawa na własność: gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Powołana w art. 98 ust. 3 regulacja statuuje zasadę, iż w sytuacji wydzielenia działek pod drogi publiczne, ich dotychczasowemu właścicielowi, (który utracił własność z mocy prawa z dniem uzyskania ostateczności przez decyzję o ich podziale) przysługuje odszkodowanie, które powinno być "uzgodnione" między nim a właściwym organem. Uzgodnienie wysokości odszkodowania ma zatem miejsce już po przejściu prawa własności na podmiot wymieniony w tym przepisie. Właściwym organem jest organ reprezentujący podmiot nabywający własność działek, a zatem może to być organ wykonawczy gminy – wójt, zarząd powiatu, zarząd województwa lub starosta reprezentujący interes Skarbu Państwa. Kwota odszkodowania jest zatem wynikiem negocjacji. Przeprowadzenie "uzgodnień" czy to z inicjatywy dotychczasowego właściciela, czy właściwego organu jest obligatoryjne. Dopiero w sytuacji nie dojścia do uzgodnienia, negatywny wynik negocjacji daje podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji, na zasadach obowiązujących przy wywłaszczeniu. Z wniosku z dnia 29.12.2005 r. skierowanego do Prezydenta W. bezspornie wynika, że działający w imieniu [...] Sp. z o.o. (obecnie [...]) adwokat wnosząc o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. [...] stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z powołaniem się na art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 98 ugn zwrócił się o rozważenie możliwości zaakceptowania przez organ kwoty odszkodowania w wysokości [...] zł. Jak wynika z akt sprawy, propozycja przeprowadzenia negocjacji nie została przyjęta przez Miasto W., które nie przedstawiło własnych propozycji wysokości odszkodowania, uznając, iż nie zostały spełnione warunki do ustalenia odszkodowania, ponieważ działki wydzielone pod drogi w wyniku przeprowadzonych w latach 1986-2002 podziałów nieruchomości nie przeszły na własność gminy. Również próba negocjacji podjęta między przedstawicielami W. a przedstawicielami [...] na spotkaniu w dniu [...].08.2007r. nie przyniosła rezultatu. Wojewoda uznał zatem, iż negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym. Sytuacja, w której organ właściwy do przeprowadzenia "uzgodnień", jak w niniejszej sprawie Prezydent W. występujący w imieniu gminy, nie wywiązuje się z nałożonych na niego obowiązków, może być utożsamiania z brakiem uzgodnienia, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 zdanie trzecie ugn. Odpowiednio udokumentowane fakty podejmowanych prób nawiązania takich uzgodnień oraz brak porozumienia pomimo czynionych starań, należy uznać za materiał zastępujący protokół z uzgodnień. Sytuacja taka stwarza możliwość złożenia wniosku o odszkodowanie do starosty jako organu właściwego w sprawie, zgodnie z art. 4 pkt 9 b1 ugn, a w niniejszym przypadku do Prezydenta W. Wobec nieuzgodnienia przez strony wysokości odszkodowania, istniała konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że wobec nie ustalenia, czy działka nr [...] przeszła na własność gminy przedwczesne jest rozważanie, czy Prezydent W. podlega wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Ponadto, wbrew twierdzeniu organu I instancji zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dla odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego za grunty wydzielone pod budowę ulic brak wpisu w księdze wieczystej nie ma znaczenia, bowiem w tym przypadku wpis ten ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Własność gruntu wydzielonego pod budowę ulic przechodziła z mocy prawa na rzecz Państwa (od dnia 05.12.1990r. na rzecz gminy; od dnia 01.01.1998r. odpowiednio na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa) z momentem uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości. Reasumując Wojewoda [...] stwierdził, że załatwienie przez organ administracji publicznej sprawy w drodze decyzji wymaga poczynienia ustaleń dokonanych w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści. Decyzja wymaga wnikliwego i logicznego uzasadnienia. W razie potrzeby organ winien z własnej inicjatywy starać się poznać wszystkie te czynniki, które w konkretnym przypadku podlegają rozważeniu oraz załatwić sprawę w sposób zgodny z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela (art. 7 k.p.a.). Przedstawienie ustaleń faktycznych, oceny dowodów, a także rozważenie zastrzeżeń i wniosków stron powinno zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji, tak by odpowiadała ona dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy będącej przedmiotem orzeczenia, - art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż dopuszczalna jest droga postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda [...] uznał, iż negocjacje pomiędzy właścicielem nieruchomości a Prezydentem W. zakończyły się negatywnie. Jednakże udokumentowane przez [...] próby podejmowania uzgodnień są niekompletne. Pismem z dnia 07.01.2009 r. [...] Sp. z o.o. poinformował o zawieszeniu wszelkich rozmów w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi Dyrektor Biura Gospodarki Nieruchomościami pismem z dnia 06.04.2009 r. wyraził gotowość podjęcia przerwanych rozmów w każdej chwili. Skarżący nadmienia, że właściciel przedmiotowej nieruchomości złożył jednocześnie [...] wnioski o odszkodowanie w kwocie [...] zł za grunty o łącznej powierzchni [...] ha, wydzielone pod drogi w latach 1986 – 2002. Postępowania są skomplikowane i długotrwałe – część działek wskazanych we wnioskach uległa ponownym podziałom i zbyciu, a część nigdy nie stanowiła działek drogowych. Ze względu na powyższe Prezydent W. zarządzeniem Nr [...] z dnia [...].07.2010 r. powołał Komisję Negocjacyjną do przeprowadzenia rokowań w celu ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz [...] Sp. z o.o. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne na terenie W. [...], które przeszły z mocy prawa na własność W. W dniach [...].10.2010 r., [...].01.2011 r. i [...].01.2011 r. odbyły się spotkania w celu negocjacji w przedmiotowej sprawie. Obecnie strony analizują przedstawione propozycje, a termin następnego spotkania zostanie ustalony w najbliższym czasie. Wobec powyższego nie można uznać, że negocjacje w sprawie zostały zakończone, a tym bardziej zakończone negatywnie. W ślad za tezą wyrażoną w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 09.11.2007 r. II SA/Ol 864/07 skarżący podkreśla, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogę publiczną są: nabycie z mocy prawa przez gminę własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia między zainteresowanymi. Wojewoda [...] w uzasadnieniu skarżonej decyzji uznał, iż brak wpisu Miasta W. w dziale II księgi wieczystej nie ma znaczenia dla odpowiedzialności odszkodowawczej, ponieważ wpis ten ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Jednakże zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 15.01.2010 r. I SA/Wa 1676/09, kwestia przejścia czy też nie, działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin – tych kwestii nie rozstrzygają organy administracji publicznej samodzielnie. Mając na uwadze powyższe zarzucono decyzji Wojewody [...] naruszenie art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy będącej przedmiotem orzeczenia. Do skargi załączone zostały dokumenty potwierdzające prowadzenie przez strony negocjacji oraz postanowienia dotyczące wniosków o wpis do ksiąg wieczystych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było w trybie art. 98 ust. 3 ugn, zgodnie z którym za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (opisane w ust. 1 tego przepisu), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Rozpoznający sprawę Prezydent W., sprawujący funkcję starosty, uznał, że przeszkodą uniemożliwiającą ustalenie i wypłatę odszkodowania jest brak zakończenia procesu uzgodnieniowego pomiędzy byłym właścicielem nieruchomości (działki nr [...]), a właściwym organem gminy. Powyższa ocena, obok tego że spółka nadal w księdze wieczystej jest wpisana jako właściciel działki, stanowiła podstawę do negatywnego rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Z ocena tą nie zgodził się Wojewoda [...] uznając, że proces negocjacji zakończył się wynikiem negatywnym, co oznaczało konieczność wszczęcia i przeprowadzenia przez Prezydenta W. (jako starostę) postępowania administracyjnego w przedmiocie zgłaszanych przez [...] sp. z o. o. roszczeń. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody ma ustalenie, czy w toku prowadzonego postępowania organ odwoławczy właściwie ustalił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do kwestii dotyczących prowadzonych pomiędzy W. a spółką negocjacji dotyczących odszkodowań. Nie budzi bowiem wątpliwości sądu, że tylko zakończenie wynikiem negatywnym procedury uzgodnieniowej, prowadzonej pomiędzy właściwymi organami gminy a stroną pozbawioną własności gruntów wydzielonych pod budowę dróg, może stanowić podstawę do władczego rozstrzygania przez organ administracji publicznej o odszkodowaniu w trybie art. 98 ust. 3 ugn. Wynika to expressis verbis z treści tego przepisu, który przewiduje możliwość ustalania odszkodowania przez organ dopiero w sytuacji, gdy "do uzgodnienia nie dojdzie" (zd. drugie art. 98 ust. 3). Zgodnie zatem z normą zawartą w tym przepisie, pierwszeństwo przed administracyjnym ukształtowaniem stosunków prawnych pomiędzy byłym i obecnym właścicielem gruntu w przedmiocie zobowiązań odszkodowawczych ma tryb cywilnoprawny. To zaś, czy do wyczerpania tego trybu doszło, tj. czy mimo podejmowanych prób negocjacji zakończyły się one wynikiem negatywnym, a więc zaistniał stan "barku uzgodnienia" w rozumieniu tego przepisu, oceniane być musi w oparciu o całokształt zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Uzgodnienie, o którym mowa w tym przepisie, nie jest bowiem procesem sformalizowanym. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten, sprowadzający się w istocie do wypracowywania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji, warunków na jakich gotowe są one zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania jest pozostawiony woli samych negocjujących. O negatywnym ich wyniku można zaś mówić dopiero wówczas, gdy co najmniej jedna ze stron tego procesu nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie rokowań. Ze zgromadzonych w aktach sądowych dokumentów, w tym m. in. pisma [...] sp. z o.o. skierowanego do Urzędu W. z dnia 7 stycznia 2009 r. (k. 4) wynika, że w związku z toczącym się procesem cywilnym o wydanie nieruchomości, spółka zawiesza (a nie kończy, czy zrywa) wszelkie rozmowy dotyczące "przewłaszczenia działek gruntu", na co druga strona w piśmie z dnia 6 kwietnia 2009 r. (k. 5) odpowiedziała, że gotowa jest w każdej chwili przerwane rozmowy podjąć. Ponadto z zarządzenia Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2010 r. (k. 6-7) wynika, że została powołana komisja negocjacyjna do prowadzenia rokowań z [...] sp. z o.o., których celem ma być ustalenie wysokości odszkodowania za działki wydzielone pod drogi. Na rozprawie w dniu 7 października 2011 r. sąd dopuścił, w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., dowód uzupełniający z dokumentów przedstawionych przez stronę skarżącą, dotyczących prowadzonych negocjacji. Z załączonego protokołu z negocjacji z [...].01.2011 r. (k. 52) jednoznacznie wynika, że negocjacje takie w dalszym ciągu się toczą. Potwierdza to także pismo z dnia 27.07.2011 r. skierowane do spółki (k. 46) oraz odpowiedź na to pismo z dnia 12.09.2011 r. (k. 47), a także nowy termin spotkania wyznaczony na dzień 12 października 2011 r. (k. 49). Z dokumentów tych nie wynika, by którakolwiek ze stron odmówiła dalszego prowadzenia negocjacji. Fakt kontynuowania rokowań w przedmiocie odszkodowania potwierdzili obecni na rozprawie pełnomocnik Miasta W. oraz pełnomocnik [...] sp. z o.o., przy czym wyraźnie potwierdzili, że dotyczą one również działki nr [...]. W tym stanie rzeczy, zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że Wojewoda w sposób błędny ocenił materiał dowodowy i tym samym wadliwie ustalił stan faktyczny, na skutek czego w sposób nieuprawniony okolicznościami sprawy stwierdził, że w sprawie ustalenia odszkodowania, w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., za działkę nr [...], dopuszczalna była droga postępowania administracyjnego. To zaś oznacza, że poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a ocena dowodów zgromadzonych w sprawie dokonana została z przekroczeniem zasady ich swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.). Naruszenie tych przepisów procedury administracyjnej miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwe ustalania stanu faktycznego, legły u podstaw sformułowania przez organ wojewódzki błędnego stanowiska o konieczności przeprowadzenia, przed wydaniem rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, w celu ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących podjęcie w sprawach decyzji merytorycznych, co ostatecznie doprowadziło do wydania decyzji kasacyjnej. Tymczasem prowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego jest o tyle przedwczesne, że przed zakończeniem negocjacji co do wysokości odszkodowania, których celem jest zawarcie umowy cywilnoprawnej, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do podejmowania w tym zakresie rozstrzygnięć o charakterze władczym, rozstrzygających sprawę, co do istoty. Skoro zatem stan sprawy nie wymagał dla jej rozstrzygnięcia ponownego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego we wskazywanym przez organ odwoławczy zakresie, to brak było usprawiedliwionych podstaw do skorzystania przez rozpoznającego odwołanie Wojewodę [...] z trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., co skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu zaszła także konieczność uchylenia decyzji organu I instancji (art. 135 P.p.s.a.), która co do istoty rozstrzygała o należnym odszkodowaniu (odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz spółki) w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne na tym etapie uzgodnień pomiędzy stronami było jeszcze bezprzedmiotowe. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że rozstrzyganie przez sąd sporu co do znaczenia dla istoty sprawy wpisu w księdze wieczystej jest w tej sytuacji co najmniej przedwczesne i nie może być dokonane przez sąd zamiast organu. Organ może to zaś uczynić dopiero przy podejmowaniu decyzji merytorycznej w sprawie. Co zaś się tyczy zarzutu [...] sp. z o.o. o konieczności wyłączenia Prezydenta W. od rozpoznania niniejszej sprawy w oparciu o art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., to sąd w niniejszym składzie tego zarzutu nie podziela. Powołana podstawa wyłączenia z pkt 1 i 4 § 1 art. 24 K.p.a. dotyczy wyłączenia pracownika organu. O przyczynach wyłączenia samego organu traktuje art. 25 K.p.a. Sąd podziela w tej kwestii pogląd, jaki wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. II OSK 88/10, iż "wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Wskazują na to zmiany w ustawach materialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki wprowadził instytucję wyłączenia organu" (LEX nr 597931). W niniejszym przypadku art. 98 ugn takiego wyłączenia nie przewiduje. Zauważyć też należy, że "brak jest wyraźnej normy, wzorem uchylonego art. 27a k.p.a., wyłączającej wójta, burmistrza (prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Obowiązku takiego nie można się wprost dopatrzeć w regulacjach art. 24 § 1 i § 4 k.p.a. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy instytucją przedstawicielstwa strony i pełnieniem funkcji wykonawczych gminy i tym samym zakładać, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest zawsze, z mocy prawa, jej przedstawicielem. Wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. I dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego" (zob. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r. II OSK 460/08, LEX nr 562860). W tej sytuacji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.