IV SA/Gl 976/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie innych świadczeń finansowych związanych z lokalem mieszkalnym uchyla zaskarżoną decyzję. Komendant Wojewódzki Policji w K., decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1, 95 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z póżn. zm.) oraz § 3 a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie przyznania W. M. pomocy finansowej na budowę domu położonego w C. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] r. wyżej wymieniony wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu położonego w C. przy ul. [...]. Funkcjonariuszem w służbie stałej został mianowany w dniu [...] r. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. realizuje budowę budynku mieszkalnego bliźniaczego z garażami, na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [1] położonej w C. przy ul. [...]. Przedmiotowa działka została zakupiona na zasadach współwłasności, przy czym udział wynoszący ½ nabył wnioskodawca wraz z żoną A. M. i udział wynoszący 1/2 – jego rodzice J. i J. M. Wnioskodawca jak również jego żona, dotychczas nie posiadali lokalu mieszkalnego, zamieszkiwali w domu jednorodzinnym ojca, położonym w C. przy ul. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że W. M. jest uprawniony do 4 norm zaludnienia (on, żona, córka i syn) tj. przysługuje mu prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej od 28 do 40 m2. Następnie podkreślił, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Wskazał, że realizacja uprawnienia funkcjonariusza Policji w służbie stałej do lokalu mieszkalnego jest realizowana bądź w formie rzeczowej - poprzez przydział mieszkania, bądź w zastępczej formie finansowej - przez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie. Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Organ odwoławczy podniósł, że wymienione przepisy jednoznacznie stanowią, iż pomoc finansowa jest świadczeniem celowym. Policjant, przy udziale środków pomocy finansowej ma uzyskać lokal w spółdzielni mieszkaniowej, własność lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość bądź własność domu jednorodzinnego. W związku z tym organ podkreślił, że pomoc finansowa jest zastępczą, w stosunku do przydziału lokalu, formą realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego. Natomiast nabycie nieruchomości na zasadach współwłasności nie jest zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego. Podniósł bowiem, że w dacie złożenia wniosku, J. i J.M. (rodzice funkcjonariusza) – zgodnie z art. 89 ustawy o Policji – nie należeli do uprawnionych, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, a w razie jego braku przy udzieleniu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Wskazał, że istota współwłasności w częściach ułamkowych, z którą mamy do czynienia w przypadku domu budowanego przez W. M., polega na tym, że własność rzeczy przysługuje wszystkim współwłaścicielom, co przede wszystkim znaczy, że żaden z nich nie ma fizycznie wydzielonej części rzeczy na wyłączną własność. Każdy ze współwłaścicieli ma rachunkowy ułamek rzeczy, określony jako udział współwłaściciela. Obowiązuje bowiem fundamentalna zasada prawa cywilnego, że ten, kto jest właścicielem gruntu, jest także właścicielem tego, co jest z tym gruntem trwale związane, w tym przede wszystkim budynków i innych urządzeń. Organ podniósł, że przy tego rodzaju współwłasności, pomoc finansowa określona w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie może być przyznana funkcjonariuszowi będącemu jednym ze współwłaścicieli, gdyż przy współwłasności przyznanie pomocy stanowiłoby w istocie finansowanie ze środków resortowych również osób trzecich, nie związanych z Policją. Ponadto organ dodał, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, iż funkcjonariusz ubiega się o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie budynku mieszkalnego bliźniaczego, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez budynek mieszkalny jednorodzinny - należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. W podsumowaniu organ odwoławczy podniósł, że po dokonaniu analizy dokumentów nie stwierdził wystąpienia przesłanek umożliwiających zastosowanie innego rozstrzygnięcia od tego, jakie zastosował Komendant Miejski Policji w C. . W skardze od powyższej decyzji W. M. podniósł, iż nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., że uzyskanie domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego we współwłasności z osobą obcą, nie może być traktowane jako uzyskanie przez policjanta domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Wskazał, że istota współwłasności polega na tym, iż dana rzecz należy niepodzielnie do współwłaścicieli i każdemu z nich przysługują wszystkie atrybuty prawa własności. Niepodzielność oznacza, że każdemu ze współwłaścicieli przysługuje prawo do całej rzeczy, a nie do jej części odpowiadającej udziałowi. Dodał, że art. 94 ustawy o Policji nie odnosi się do kwestii współwłasności i określenia ewentualnych udziałów. Ponadto żaden przepis regulujący przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego nie wyłącza prawa współwłasności. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie uwzględnił, iż pomoc finansowa jest świadczeniem przysługującym osobie, tj. funkcjonariuszowi Policji i że jest to jego prawo podmiotowe związane ze statusem policjanta. Podniósł zarzut, że przy wydaniu decyzji organu odwoławczego doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji RP, gdyż żaden przepis nie wskazuje, iż przesłanką negatywną udzielenia pomocy finansowej jest nabycie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego we współwłasności z osobami nie będącymi członkami rodziny policjanta. Dodał, że powyższa okoliczność – jak wynika z art. 89 ustawy o Policji i przepisów rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów - ma jedynie znaczenie przy przydziale lokalu mieszkalnego i ustalaniu należnych norm pomocy. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący podtrzymał twierdzenia zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami określonymi w skardze. W wyniku przeprowadzenia kontroli w wyżej wskazanym zakresie, stwierdzić należało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów określających warunki przyznania policjantowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] r. o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej na budowę domu położonego w C. przy ul. [...]. Jako przyczynę odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia organ odwoławczy wskazał okoliczność nabycia przez skarżącego i jego żonę nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod budowę domu, na zasadach współwłasności z rodzicami skarżącego – J. i J. M., którzy w dacie złożenia wniosku nie należeli – według art. 89 ustawy o Policji – do uprawnionych, uwzględnianych przy przydziale lokalu mieszkalnego i w konsekwencji przy udzieleniu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Na tej podstawie organ uznał, że nabycie nieruchomości na zasadach współwłasności nie jest zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego. Stwierdził bowiem, że pomoc finansowa określona w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, nie może być przyznana funkcjonariuszowi będącemu jednym ze współwłaścicieli w częściach ułamkowych, gdyż przyznanie pomocy stanowiłoby w istocie finansowanie ze środków resortowych również osób trzecich, nie związanych z Policją. W ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, podkreślenia zatem wymagało, że na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ponadto art. 94 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z treści cytowanych przepisów wynika, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Przewidziana zatem w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego nie jest uzależniona od tego, czy nieruchomość została nabyta na wyłączną własność policjanta, czy też jest on jej współwłaścicielem w częściach ułamkowych. Nie ma więc podstaw do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia w przypadku zakupu nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod budowę domu, na zasadach współwłasności z osobami, nie należącymi, według art. 89 ustawy o Policji – do osób uwzględnianych przy przydziale lokalu mieszkalnego i w konsekwencji przy udzieleniu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Cytowane wyżej przepisy nie uzależniają bowiem przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego od tego, aby wnioskodawca był wyłącznym właścicielem nieruchomości, na której uzyskanie ubiega się o przyznanie pomocy. Nie ma więc podstaw do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w razie nabycia nieruchomości na zasadzie współwłasności w częściach ułamkowych. W tym zakresie podzielić zatem należało pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2009 r., według którego, z treści art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie wynika, aby przyznanie przedmiotowej formy pomocy uzależnione było od dysponowania tytułem wyłącznej własności nieruchomości (lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego) (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 976/08). Jednocześnie skład orzekający w przedmiotowej sprawie nie podzielił oceny zawartej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2005 r., według której zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego nie jest w żadnym razie nabycie zabudowanej nieruchomości na zasadach współwłasności, bowiem policjant nabywa w takim przypadku jedynie idealną część tej nieruchomości i bez wyodrębnienia lokalu mieszkalnego w drodze zniesienia współwłasności nie można mówić o tym, że uzyskane przez policjanta prawo jest formą realizacji jego prawa do lokalu mieszkalnego uzasadniającą przyznanie pomocy finansowej ze środków przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjantów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 470/04). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił również podobnej treści poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 13/99. Przede wszystkim bowiem – jak już była o tym mowa wyżej – cytowane przepisy ustawy o Policji nie uzależniają przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego od tego, że wnioskodawca ma dysponować tytułem wyłącznej własności przedmiotowej nieruchomości. Nie ma więc podstaw do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w razie nabycia nieruchomości na zasadzie współwłasności w częściach ułamkowych. W szczególności nie uzasadnia poglądu wyrażonego w wymienionych wyżej wyrokach, argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 1999 r., według której przyznanie przedmiotowej pomocy w przypadku współwłasności w częściach ułamkowych stanowiłoby w istocie finansowanie ze środków resortowych również osób trzecich, nie związanych z Policją. Podkreślenia bowiem wymaga, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przysługuje w razie zaistnienia warunków określonych w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, a zatem – jak stanowi ten przepis - wyłącznie policjantowi. To policjant jest więc adresatem tej pomocy. Nawet wtedy, gdy policjant ma rodzinę, uwzględnia się członków jego rodziny wymienionych w art. 89 tej ustawy – tylko do określenia wysokości tej pomocy, a nie do oceny, czy pomoc ta w ogóle przysługuje. Natomiast osoby trzecie – nie wymienione w art. 89 ustawy o Policji - będące współwłaścicielami nieruchomości nabywanej przez policjanta na zasadzie współwłasności w częściach ułamkowych – w ogóle nie mogą być uwzględnione przy określeniu wysokości przedmiotowej pomocy finansowej. Wobec tego bezpodstawne jest uznanie, że przyznanie przedmiotowej pomocy w przypadku współwłasności w częściach ułamkowych – jak stwierdzono w cytowanym wyżej wyroku – stanowiłoby finansowanie osób trzecich. Ocena powyższa jest całkowicie pozbawiona podstaw w treści przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105 z 2005 r. poz. 884 ze zm.). Podkreślenia przy tym wymaga, że organy administracji – rozpoznając wniosek o przyznanie przedmiotowej pomocy - nie działają na zasadzie uznania administracyjnego. Wobec tego - są zobowiązane przyznać wnioskowaną pomoc finansową w razie zaistnienia warunków określonych w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. wyżej cytowanych przepisów ustawy o Policji, które miało wpływ na wynik sprawy, dotyczyło bowiem podstaw rozstrzygnięcia wniosku będącego przedmiotem postępowania. Mając zatem na uwadze przytoczone na wstępie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uznać należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji uwzględni powyższą wykładnię cytowanych w motywach wyroku przepisów ustawy o Policji. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nie miała przymiotu wykonalności - jako utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej - bezprzedmiotowe było rozstrzygnięcie w zakresie art. 152 P.p.s.a.