VII SA/Wa 1766/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi H.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H.R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2010r. znak [...] działając na podstawie art 145 § 1 pkt 4 i art 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R.G. pozwolenia na rozbudowę budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego, według projektu budowlanego na działce nr [...] obręb [...] gm. [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 1656/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wcześniejszą decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009r. znak [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] odmawiającą wznowienia na wniosek H.R. w oparciu o art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę. Zdaniem Sądu " nietrafnym jest stanowisko organu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art 28 k.p.a. do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych podejmowanych przy zabytku lub w otoczeniu zabytku, którego jest właścicielem". Według Sądu " skarżący z uwagi na zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i położenie jego działki na obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-pałacowego w odległości 100m ma interes prawny bycia stroną". Sąd nakazał organom przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonać oceny przymiotu strony skarżącego w postępowaniu wznowieniowym, nie tylko w oparciu o przepisy prawa budowlanego, ale również przepisy prawa miejscowego, t.j. planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] postanowieniem z dnia [...].04.2010 r wznowił postępowanie, a następnie przeprowadził postępowanie określone w art 149 § 2 k.p.a. Analizując zapis planu zagospodarowania dotyczący 100 m strefy ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-pałacowego organ doszedł do wniosku, iż zapis ten nie dotyczy działalności inwestycyjnej związanej z obsługą gospodarki rolnej oraz funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego. Dlatego organ przyjął, iż 100 m strefa ochronna dotyczy działalności inwestycyjnej pozarolniczej. Natomiast przy lokalizacji pozostałych inwestycji, w tym rolniczych ( zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ) należy dokonać uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków co w rozpatrywanej sprawie zostało dokonane postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].12.2998 r, nr [...]. Po przeprowadzeniu analizy obowiązujących przepisów oraz zgromadzonego materiału dowodowego Starosta [...] stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu wokół rozbudowywanego budynku obory, zawarty w granicach działki nr ew [...] będącej własnością inwestora R.G. został wyznaczony prawidłowo i w żaden sposób nie ogranicza zagospodarowania działki nr ew. [...] będącej własnością H.R. Zdaniem organu fakt, że działki nr ew. [...] i nr ew. [...] położone są na tym samym obszarze objętym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] 100m strefą ochronną nie daje podstaw do uznania H.R. za stronę we wznowionym postępowaniu. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania H.R. decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 §1 pkt 4, art. 151 §2 w zw. z art. 146§2k.p.a., , - uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2011r. w całości i stwierdził, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009r Nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowania oraz - odstąpił od uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009r. z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a. (nie uchyla się decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie, ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z oceny prawnej wynika, że skarżący, zgodnie z zapisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ze względu na okoliczność położenia jego działki na obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-pałacowego w odległości 100m, ma interes prawny bycia stroną w postępowaniu dotyczącym rozbudowy obory na działce sąsiedniej, mieszczącej się również w tej strefie. Sąd wskazał również, iż nietrafne jest stanowisko organu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych podejmowanych przy zabytku, lub w otoczeniu zabytku, którego jest właścicielem. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji wbrew ocenie prawnej zawartej w wyroku sądowym stwierdził, że H.R. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu wznowionym w oparciu o przesłankę z art 145 § 1 pkt4 k.p.a. Z uwagi na powyższe należało uchylić w całości decyzję organu I instancji. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał, że jeżeli organ działający w trybie odwoławczym kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, przy czym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego to ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku uznał, że H.R. powinien brać udział w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego obiektu bowiem działki nr ew. [...] i nr ew. [...] położone są na tym samym obszarze objętym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] 100m strefą ochronną i graniczą ze sobą, a inwestycja ta wymagała uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że istnieje przesłanka wznowienia postępowania określona w art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, oraz występuje w sprawie przesłanka negatywna określona w art. 146 § 2 K.p.a. zgodnie z którą w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem Wojewody [...] " fakt, że H.R. nie brał udziału w postępowaniu powoduje wadliwość postępowania, jednak brak udziału w tym postępowaniu nie miałby wpływu na rozstrzygnięcie organu. Najistotniejszym dokumentem w powyższym zakresie jest bowiem pozytywna opinia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H.R., wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucił naruszenie art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 7 i 9 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 8 i 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez odmowę uchylenia decyzji ostatecznej, co narusza interes prawny skarżącego. A także naruszenie art. 6, 7, 10, 15, 77, 107 § 3, 138 § 1 pkt 2, , 149 § 2, 150 § 2 i 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., poprzez odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej, wydanej z naruszeniem prawa i odstąpienie od wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, iż stwierdziwszy wadę procesową decyzji w postaci naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie ustalił w żaden sposób, czy i w jakim zakresie wadliwość ta wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej. Mianowicie organ odwoławczy nie dokonał oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny czy nie zapadła ona z naruszeniem prawa materialnego. Zdaniem skarżącego Wojewoda [...] nie wykazał, iż uchybienie procesowe( brak udziału skarżącego ) nie miało żadnego wpływu na treść podjętego merytorycznego rozstrzygnięcia. Skarżący podkreślił, iż nie będąc stroną postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na rozbudowę pozbawiony został możliwości zaskarżenia postanowienia uzgodnieniowego wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W ocenie skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nie spełnia wymogów w tym zakresie, nie wyjaśnia zgłoszonych przez skarżącego uzasadnionych wątpliwości i nie rozpatruje zarzutów zawartych w odwołaniu. Wbrew obowiązującemu prawu, oba organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w kwestii terenu objętego ochroną konserwatorską. Nie wiadomo w związku z tym dokąd granica ścisłej ochrony konserwatorskiej sięga. Sprzeczność pomiędzy wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a rysunkiem planu w zakresie określenia strefy ścisłej ochrony została przez organ usunięta przy pomocy mapy służącej do celów projektowych zaskarżonej rozbudowy obory. Na tej podstawie organ uznał, iż strefa ścisłej ochrony nie obejmuje budynku obory, który podlega rozbudowie, lecz obejmuje jedynie park, który zawiera się w granicach działki nr ew. [...]. Zdaniem skarżącego przyjęcie przez Organ, iż "od strony rozbudowywanej obory ochronie podlega dwór wraz z parkiem umiejscowionym w granicach działki nr ew. [...], będącej własnością skarżącego" - nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem skarżącego, przedmiotowa inwestycja wpłynie negatywnie na możliwości zagospodarowania i wykorzystania sąsiedniego obiektu zabytkowego. Bezpowrotnie zaprzepaszczona zostanie naturalna funkcja reprezentacyjna obiektu zabytkowego ze szkodą zarówno dla interesu prywatnego, jak i publicznego, a to z uwagi na planowane wykorzystanie obiektu. Zarówno organ I instancji, jak i Wojewoda [...] nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w kierunku ustalenia powierzchni nieruchomości objętej wpisem do rejestru zabytków oraz zbadania uciążliwości inwestycji i iei oddziaływania na sąsiedni obiekt zabytkowy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Nie wyjaśniono także uciążliwości związanej z działalnością hodowlaną na tak dużą skalę prowadzoną w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowego pałacu i parku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Podstawowe znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy ma kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 1656/09. Wskazanym wyrokiem uchylona została wcześniejsza decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009r. znak [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] odmawiająca wznowienia na wniosek H.R. w oparciu o art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002 r, nr 153, poz 1270ze zm ) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż "nietrafnym jest stanowisko organu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art 28 k.p.a. do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych podejmowanych przy zabytku lub w otoczeniu zabytku, którego jest właścicielem". Według Sądu "skarżący z uwagi na zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i położenie jego działki na obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-pałacowego w odległości 100m ma interes prawny bycia stroną". Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji wbrew ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku ustalił, iż skarżący nie posiada przymiotu strony we wznowionym postępowaniu. Z tego też powodu Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2010r. znak [...] działając na podstawie art 145 § 1 pkt 4 i art 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R.G. pozwolenia na rozbudowę. Wojewoda [...] dostrzegł wadliwość decyzji organu pierwszej instancji i prawidłowo przeprowadził postępowanie odwoławcze w zakresie ustalenia przymiotu strony skarżącego we wznowionym postępowaniu. Organ odwoławczy stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku trafnie wskazał, iż działki inwestora i skarżącego położone na tym samym obszarze objętym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] 100m strefą ochronną graniczą ze sobą, co powoduje, że skarżący posiada przymiot strony we wznowionym postępowaniu. Uznając status skarżącego jako strony Wojewoda [...] prawidłowo uchylił decyzję pierwszoinstancyjną wydaną wbrew wiążącej ocenie prawnej. Wadliwa jest natomiast decyzja Wojewody [...] orzekająca co do istoty sprawy. Podstawą orzeczenia organu odwoławczego był przepis art 151 § 2 k.p.a. w zw z art 146 §2 k.p.a. Działając w oparciu o wskazaną podstawę prawną Wojewoda [...] stwierdził, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009r. Nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowania oraz odstąpił od uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009r. z powodu, o którym mowa w art. 146 § 2 K.p.a. (nie uchyla się decyzji, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie przez organ odwoławczy, że zaistniała w sprawie przesłanka wznowieniowa w postaci braku udziału skarżącego w postępowaniu powoduje wadliwość procesową, która pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie organu., gdyż "najistotniejszym dokumentem w powyższym zakresie jest pozytywna opinia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". Zgodzić należy się z zarzutem, iż decyzja organu odwoławczego wbrew treści art. 107 § 3 k.p.a. nie wskazuje w sposób dostateczny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] stwierdzając wadę procesową decyzji w postaci naruszenia art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ustalił czy i w jakim zakresie wadliwość zakończonego postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002r., sygn. OPS 11/02 celem wznowieniowego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonym wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie czy i w jakim zakresie wadliwość zakończonego postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa ( art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i §2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą, zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym. Wojewoda [...] uzasadniając rozstrzygnięcie z którego wynika, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej wskazał na uzgodnienie inwestycji przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Takie uzasadnienie decyzji jest niewystarczające do przyjęcia, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i nie otrzymał postanowienia uzgodnieniowego [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na które zgodnie z art 106 § 5 k.p.a. przysługuje stronie zażalenie. Wobec braku możliwości zaskarżenia postanowienia przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu, postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie może stanowić dostatecznej podstawy rozstrzygnięcia. Organ prowadzący postępowanie główne może korzystać z tego materiału dowodowego dopiero wtedy, gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści ani wątpliwości co do tego, czy treść ta nie ulegnie zmianie ( wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2003 r, sygn.akt. II SA 2832/01 ). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wykazał, że wadliwość procesowa pozostała bez wpływu na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Stosując się do art 146 § 2 k.p.a. organ winien wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości jest pozbawiona wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie ( wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r, sygn.akt. I SA 1289/99). Wojewoda [...] nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skarżący wskazywał, iż projektowana rozbudowa obory nie jest zgodna z przepisami prawa i nie zapewnia ochrony występujących w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, obiektów wpisanych do rejestru zabytków. W odwołaniu skarżący wskazywał również na uzasadnione wątpliwości, czy działka nr ew [...] na której zlokalizowana jest inwestycja nie jest objęta wpisem do rejestru zabytków podnosząc, iż w dacie wpisu do rejestru zabytków zarówno działka [...] jak i działka [...] nie istniały. Wojewoda [...] nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie i nie rozważył sprawy w kontekście przepisów planu miejscowego. Organ prowadzący postępowanie wznowieniowe powinien ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę i jeżeli okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie to nie można zastosować trybu z art 145§2k.p.a. Zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art 146 § 2 k.p.a. wchodzi w grę jedynie wtedy gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia sprawy z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., art.151 § 2 w zw z art. 149 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz 1270 ) orzekł, jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.