I SA/Wa 948/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi J.C., A.C. i E.Z. na decyzję Wojewody [....] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja organu wojewódzkiego została wydana w oparciu następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Starosta P. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m² (będące częścią dawnej działki nr [...] z obrębu [...]) oraz zobowiązał E.Z., J.C. i A.C. do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie [...] zł. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowi część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ul. [...] o pow. [...] ha [...] m², stanowiącej własność J. i M. małż. C., wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., nr [...], w związku z przeznaczeniem jej, zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] i nr [...], pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Z wnioskiem o zwrot części opisanej powyżej nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki ewid. nr [...] z obrębu [...], zwrócili się A.C., E.Z. i J.C. – spadkobiercy byłych właścicieli. Krąg następców prawnych organy administracji ustaliły na podstawie postanowień spadkowych: Sądu Rejonowego dla W.- [...] z dnia [...] czerwca 1991 r., sygn. akt [...] (spadek po M.C. nabyli: J.C., A.C., E.Z. i J.C.) oraz Sądu Rejonowego dla W.-[...] z dnia [...] lipca 2003 r., sygn. akt [...] (spadek po J.C. nabyli A.C., E.Z. i J.C.). Od decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] odwołanie wnieśli Prezydent W. oraz Spółdzielnia [...] "[...]" podnosząc, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe. Zdaniem odwołujących się na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia w postaci budowy parkingu osiedlowego został zrealizowany w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Spółdzielni powołane w zaskarżonej decyzji zdjęcia lotnicze nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu, gdyż zaprojektowane bloki osiedla zostały oddane do użytkowania i zasiedlone w latach 1979-1981, a więc nie mogły być wówczas – jak stwierdził Starosta P. – w fazie budowy. Dla potwierdzenia wskazanych wyżej faktów Spółdzielnia załączyła do odwołania oświadczenia mieszkańców osiedla, z których wynika, iż parking osiedlowy położony przy ul. [...] był oddany do użytkowania w 1979 r. Skarżący podkreślają, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., gdyż dotyczyło ono tylko budowy ogrodzenia istniejącego już parkingu, a nie budowy samego parkingu. Nie ma również znaczenia wybudowanie na nieruchomości pawilonów handlowych, gdyż powstały one w okresie późniejszym, natomiast pierwotnie nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z planem realizacyjnym. Ponadto Prezydent W. zarzucił organowi pierwszej instancji, iż ten orzekając o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania nie uwzględnił naniesień na nieruchomości o wartości [...] zł. Po rozpoznaniu ww. odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda powołał treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jt. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: ugn. Organ wskazał, że w myśl art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeśli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany. Wojewoda [...] podkreślił, że art. 137 ust. 1 ugn zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem na jaki nieruchomość została przejęta. Organ drugiej instancji stwierdził, że zgodnie z decyzjami nr [...] i nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. wydanymi przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej W., przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Jednocześnie omawiane działki były objęte planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lutego 1975r., nr [...] wydaną przed Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu W., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w części pod parking i w części pod układ komunikacyjny. Organ odwoławczy uchylając decyzję Starosty P. stwierdził, że ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób prawidłowy i wyczerpujący, w konsekwencji czego przedwcześnie uznał, iż na omawianej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminie wynikającym z art. 137 ust. 1 ugn. Oceniając materiał dowodowy w sprawie Wojewoda [...] stwierdził, iż, organ pierwszej instancji oparł swe rozstrzygnięcie przede wszystkim na treści pisma Urzędu m. W. Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz pisma Urzędu m. W. Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., z których wynika, iż w dniu [...] listopada 1994 r. wydano decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę ogrodzenia parkingu oraz zrealizowano je zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1975 r. Zdaniem Wojewody [...] dowodem świadczącym o niezrealizowaniu inwestycji w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ugn nie może być wydanie ww. pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1994 r., gdyż ono dotyczyło wyłącznie ogrodzenia parkingu, nie zaś samego parkingu, który – jak wynika z samej decyzji – w dniu jej wydania już istniał. Ponadto organ drugiej instancji wskazał, iż Starosta P. za istotny dowód niezrealizowania celu wywłaszczenia uznał zdjęcie lotnicze sporządzone przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, wykonane w 1982 r. (8 lat od wywłaszczenia), które nie jest wystarczająco czytelne, aby na jego podstawie stwierdzić, że budowa osiedla nie była realizowana zgodnie z założeniami. Wojewoda nie podzielił stanowiska Starosty P., że widoczne na zdjęciu puste tereny, bez wątpienia stanowiły teren niezagospodarowany i niewykorzystywany jako "układ komunikacyjny", który stanowi pojęcie niezwykle szerokie. Zdjęcia lotnicze – zdaniem organu drugiej instancji – mogą stanowić dowód mający jedynie charakter pośredni. Wyjaśnienie powyższej kwestii jest zatem szczególnie istotne z racji sprzeczności znajdujących się w aktach sprawy dowodów, zwłaszcza dołączonych do odwołania Spółdzielni [...] "[...]" oświadczeń mieszkańców osiedla, z których wynika, że parking osiedlowy położony przy ul. [...] był oddany do użytkowania w 1979 r. Następnie Wojewoda podkreślił, że w dniu [...] lutego 2008 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości z udziałem stron postępowania, w trakcie których ustalono, że: a) działki nr [...] i nr [...] są w części zajęte pod trzy-segmentowy budynek o trzech kondygnacjach, w części stanowią teren niezabudowany, ogrodzony, na pozostałej części znajduje się parking strzeżony; b) działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] są zajęte pod parking strzeżony, płatny. Wojewoda zaznaczył, iż te ustalenia organu korespondują z materiałem fotograficznym znajdującym się w aktach niniejszej sprawy oraz są zbieżne z oględzinami przeprowadzonymi przez rzeczoznawców majątkowych w dniu [...] czerwca 2010 r. i w dniu [...] września 2010 r. Organ wojewódzki podniósł, iż Starosta P. w sposób dokładny ustalił obecny sposób zagospodarowania działek poprzez wskazanie, iż na ich części znajduje się parking strzeżony, na części trzy segmentowy budynek oraz w części stanowią teren niezabudowany. Niemniej jednak aktualny stan zagospodarowania nieruchomości, w szczególności budowa pawilonu handlowego (nieprzewidzianego w planie realizacyjnym) nie może decydować, że cel wywłaszczenia nie był nigdy zrealizowany. Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji nie ustalił jaki był stan zagospodarowania działki i sposób jej wykorzystania przed wybudowaniem powyższych pawilonów handlowych. Podkreślił, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie przewidzianym w art. 137 ust. 1 ugn, nie ma znaczenia z punktu widzenia zwrotu sytuacja, gdy w czasie późniejszym sposób wykorzystania nieruchomości zostanie zmieniony. W takim przypadku zwrot nie jest możliwy, gdyż cel wywłaszczenia co do zasady został zrealizowany, a wtórne wykorzystanie nieruchomości nie może wpłynąć na orzeczenie o odmowie zwrotu. Ponadto organ wojewódzki wyjaśnił, że w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała jej część. Mając powyższe na uwadze, organ wojewódzki stanął na stanowisku, iż pomimo precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia – budowa parkingu i w części układu komunikacyjnego oraz odnalezienia planu realizacyjnego osiedla zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1978 r., organ nie wykazał, czy cel ten został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ugn. Uchylając decyzję z dnia [...] października 2010 r. i przekazując Staroście P. sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewoda [...] zaznaczył, że zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest również posiadanie przymiotu strony przez Spółdzielnię [...] "[...]", mając na uwadze art. 28 k.pa. oraz art. 244 k.c. Nadto organ pierwszej instancji – zdaniem Wojewody – winien rozważyć, czy dokonane na nieruchomości nakłady w wysokości [...] zł zwiększają jej wartość w rozumieniu art. 140 ust. 4 ugn i czy należy je doliczyć do kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Tym samym Wojewoda [...] uznał, iż rozstrzygnięcie Starosty P. narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] wnieśli A.C., E.Z. i J.C., zarzucając naruszenie: a) art. 137 § 1 i 2 ugn poprzez nieuwzględnienie, iż przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia z uwagi na upływ siedmioletniego okresu, w trakcie którego nie przystąpiono do realizacji celu wywłaszczenia oraz nieuwzględnienie, iż organ pierwszej instancji dokonał całościowej oceny możliwości zwrotu nieruchomości na dzień złożenia wniosku o zwrot; b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie zebrał kompletny materiał dowodowy, dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie; c) art. 28 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż organ I instancji ustalił wszystkie strony postępowania; d) art. 140 ust. 4 ugn poprzez nieuwzględnienie, iż naniesienia na nieruchomości nie są związane z celem jej wywłaszczenia, a przez to nie mogą podwyższać odszkodowania ustalonego na podstawie art. 140 ust. 2 ugn; e) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, jedynie gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w tym gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził takie postępowanie, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, co nie miało miejsca w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż ani Prezydent W. ani Spółdzielnia [...] "[...]", w trakcie postępowania administracyjnego, nie przedstawili żadnych dokumentów dotyczących jakiejkolwiek zabudowy tego terenu w okresie 10 lat od daty jego wywłaszczenia. Tak więc Starosta P. musiał przyjąć, że nie istnieją dowody związane z procesami budowlanymi, czy też szerzej z inwestycyjnymi w okresie 10 lat od daty wywłaszczenia, potwierdzające realizację celu wywłaszczenia stosownie do wymogów art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto skarżący zarzucili organowi II instancji, iż ten uznał zdjęcie lotnicze, wydane przez archiwum Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, jako dowód mający charakter pośredni, przy czym nie wyjaśnił co rozumie pod tym pojęciem. Jednocześnie wskazał, iż skoro organ II instancji nie potrafi odczytać przedmiotowego zdjęcia powinien w takiej sytuacji zwrócić się o pomoc do właściwej jednostki organizacyjnej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, albo powołać biegłych, celem wydania stosownej opinii. Skarżący nie zgodził się z organem II instancji, iż nie została wyjaśniona kwestia legitymacji procesowej Spółdzielni [...] "[...]". W ich ocenie, przesądza o tym pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., z którego wynika, że działki nr [...],[...],[...],[...] i [...]nie są objęte żadnymi umowami, na podstawie których osoby trzecie posiadają prawo dysponowania tym gruntem. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie powyższej decyzji Wojewody [...] w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w dniu 21 października 2011 r., pełnomocnik Prezydenta W. wskazał, iż kwestia przymiotu strony Spółdzielni [...] "[...]" nie jest nadal wyjaśniona, gdyż aktualnie toczy się postępowanie przed sądem powszechnym, zmierzające do ustalenia czy Spółdzielnia posiada prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona w sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] nie narusza prawa. Rolą sądu w sprawie niniejszej była kontrola prawidłowości zastosowania przez Wojewodę [...] art. 138 § 2 k.p.a., tzn. czy w omawianym stanie faktycznym i prawnym sprawy organ drugiej instancji był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. normuje rozstrzygnięcie organu odwoławczego, określone mianem decyzji kasacyjnej, która podejmowana jest w sytuacji, gdy organ stwierdzi istotne braki w materiale dowodowym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Braki te muszą być na tyle istotne, że ich usunięcie wymagałoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z powołaną normą, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (wyrok NSA z 10.kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1237/96, POP 1998, nr 3, poz. 92). W ocenie Sądu, wskazany przepis znalazł w przedmiotowej sprawie prawidłowe zastosowanie, zaś organ odwoławczy w sposób właściwy skorzystał z uprawnień kasacyjnych, uzasadniając wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie. I tak, w ocenie Sądu, trafnie Wojewoda podkreślił, iż wymaga wyjaśnienia kwestia legitymacji procesowej Spółdzielni [...] "[...]". W tym miejscu należy zaznaczyć, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Potwierdzenie posiadania interesu prawnego, co skutkować będzie nabyciem uprawnień należnych stronie postępowania administracyjnego, powinno opierać się na przepisach prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny polega na możliwości zastosowania w ustalonym stanie faktycznym normy prawa materialnego do podmiotu oczekującego ochrony prawnej. Zatem ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego dany podmiot, może domagać się czynności organu. Musi przy tym też istnieć bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli taką sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Z utrwalonego już orzecznictwa administracyjnego wynika, iż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. są poprzedni właściciele przedmiotowej nieruchomości albo ich następcy prawni, aktualny właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości oraz osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub uprawnienia o charakterze obligacyjnym. Uwzględniając powyższe wyjaśnienia oraz materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy Wojewoda [...] uznał, iż w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji nie zostało dostatecznie wyjaśnione, czy Spółdzielni [...] "[...]" przysługują - oparte na przepisach prawa materialnego - prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, a Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę w pełni to stanowisko podziela. Organ pierwszej instancji, opierając się na ewidencji gruntów wskazał, iż Spółdzielnia jest użytkownikiem, a następnie odmówił jej tego statusu biorąc pod uwagę treść pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., z którego wynikało, iż działki nr [...] nie są objęte żadnymi umowami, na podstawie których osoby trzecie posiadają prawo dysponowania tym gruntem. Uszło jednak uwadze organowi I instancji, iż w piśmie tym zwrócono uwagę także na trwające postępowanie sądowe w kwestii potwierdzenia Spółdzielni [...] prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowych nieruchomości. Tak więc, w ocenie Sądu, uwagi Wojewody co do wyjaśnienia po stronie Spółdzielni tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowych nieruchomości, a co za tym idzie przymiotu strony w postępowaniu o ich zwrot, należy uznać za trafne. Ponadto Sąd zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, iż organ pierwszej instancji przedwcześnie uznał, iż na omawianej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ugn., opierając się w tym względzie jedynie na pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...] dotyczącym wyłącznie ogrodzenia parkingu, nie zaś samego parkingu oraz na nieczytelnym zdjęciu lotniczym, sporządzonym w 1982 r. (8 lat od wywłaszczenia). Rozstrzygnięcie o zwrocie lub odmowa zwrotu nieruchomości powinno być bowiem poprzedzone bezspornym ustaleniem, że na wywłaszczonej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, albo że pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dopiero takie niebudzące wątpliwości stwierdzenie uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o zwrocie lub odmowie zwrotu nieruchomości. Jednocześnie słusznie Wojewoda zauważył, iż organ pierwszej instancji, pomimo dokładnego ustalenia stanu zagospodarowania działek nr [...] poprzez wskazanie, iż na ich części znajduje się parking strzeżony, na części trzy-segmentowy budynek oraz w części stanowi teren niezabudowany, nie ustalił jaki był stan zagospodarowania działki i sposób jej wykorzystania przed wybudowaniem na niej powyższego budynku (pawilonów handlowych). Ma to o tyle znaczenie, gdyż w przypadku gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części nieruchomości pozostała część tej nieruchomości podlega zwrotowi. Tak więc prawidłowo Wojewoda stwierdził, iż Starosta P. winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, zmierzające do ustalenia, czy na całej nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania został zrealizowany ściśle określony cel publiczny, stan ten winien być udokumentowany, a dopiero wtedy organ winien ocenić realizację celu publicznego przez pryzmat art. 137 ust. 1 ugn. Następnie po tych ustaleniach organ pierwszej instancji winien rozważyć zastosowanie art. 140 ugn. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007 ., sygn. akt I OSK 1859/06, Lex nr 338621, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007 ., sygn. akt. II SA/Gl 143/07, Lex nr 341073). Ponadto odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż Wojewoda nie wskazał na czym ma konkretnie polegać przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, Sąd zauważa, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 502/06, Lex nr 339485). Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Przepis art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia bowiem uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by organ pierwszej instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wskazane okoliczności dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w znacznej części, a w konsekwencji – prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dla podjętej decyzji o charakterze kasacyjnym. Niewątpliwie zakres koniecznego postępowania dowodowego przekracza możliwości, jakimi dysponował organ odwoławczy w postępowania drugiej instancji (art. 136 k.p.a.). Tym samym, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przywoływanych w skardze, co istotne, Wojewoda nie wykluczył zastosowania w sprawie art. 137 ugn, ale uzależnił zwrot nieruchomości od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zdaniem Sądu, niezasadne jest także naruszenie wskazanych w skardze przepisów postępowania, czemu dał wyraz Sąd w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2