II SA/Sz 918/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia[...], wydaną na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Wójt Gminy [...] odmówił S.R. przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami [...], [...] zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe oraz przyłączy infrastruktury technicznej na działce o nr [...] wydanej pierwotnie dla S.R., na rzecz S.R. w zakresie dwóch działek, tj. działki o nr [...] wydzielonych z działki [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji wskazał, że [...] została wydana, na wniosek inwestora S.R., decyzja nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami [...] zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe oraz przyłączy infrastruktury technicznej na działce [...]. Wnioskiem z dnia [....] który wpłynął do organu w dniu [...] r., S.R. wniósł o przeniesienie ww. decyzji na rzecz S.R. We wniosku złożył oświadczenie, że wyraża zgodę na przeniesienie decyzji nr [...]w zakresie działek nr[...], które powstały w wyniku podziału działki [...] i dotyczą tylko części terenu działki [...]. Do wniosku o przeniesienie decyzji zostało dołączone oświadczenie S.R. o przyjęciu przez niego wszystkich warunków zawartych w decyzji nr[...], w zakresie terenu działek o nr[...]. Organ pierwszej instancji powołał się na treść art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił, że decyzja nr [...]może być przeniesiona na S.R. jedynie w takiej postaci w jakiej została wydana i musi odnosić się do całości terenu objętego decyzją nr [...]. W tych okolicznościach Wójt Gminy [...] stwierdził, że nie można uwzględnić żądania wnioskodawcy dotyczącego przeniesienia decyzji w części. Kwestionując powyższą decyzję S.R. złożył od niej odwołanie, wnosząc przy tym o jej uchylenie, jako naruszającej art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 679/06, wskazał, że art. 40 ustawy Prawo budowlane nie wprowadza żadnych ograniczeń, z których wynikałby zakaz przenoszenia decyzji pozwalającej na budowę w stosunku do części inwestycji dającej się wyodrębnić. W takiej sytuacji, przy braku wyraźnego uregulowania tej kwestii, należy odnieść się do treści innych przepisów prawa budowlanego, czyli do tzw. wykładni systemowej. Takim przepisem jest art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W tej sytuacji sąd uznał, że nie ma przeszkód, aby w przypadku kiedy decyzja pozwalająca na budowę dotyczy kilku inwestycji dających się wyodrębnić dokonać zmiany podmiotowej tej części decyzji. W ocenie odwołującego się, powyższe rozstrzygnięcie znajduje zastosowanie w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy, bowiem w wyniku postępowania w przedmiocie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy treść decyzji pozostaje identyczna, zawiera te same warunki zabudowy i zagospodarowania terenu – a zmienia się jedynie jej podmiot. Decyzją z dnia [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podniósł, że wprawdzie brzmienie wskazanego przepisu pozostaje tożsame z treścią stosownej normy prawa budowlanego, jednakże nie jest uprawniona tożsama wykładnia tego przepisu. Zdaniem Kolegium, powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych – decyzje o warunkach zabudowy wydaje się zawsze dla całości działki nie zaś dla jej części. Z analizy wniosku S.R. wynika, że zamiarem wnioskodawcy jest przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na dwie działki. Wątpliwości budzi kwestia ile budynków ([...]) miałoby zostać przedmiotem inwestycji na tych działkach. Organ odwoławczy podkreślił, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy następuje na rzecz innej osoby nie zaś na rzecz innej nieruchomości i innej osoby. W tej sytuacji, w wyniku zmiany przedmiotu postępowania zasadnym pozostaje wystąpienie z nowym wnioskiem o warunki zabudowy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak jest przesłanek do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy jedynie w części dotyczącej dwóch działek gruntu o nr [...], wyodrębnionych już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Nie zgadzając się z powyższą decyzją S.R. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten ogranicza możliwość przeniesienia wydanej decyzji na rzecz osoby trzeciej tylko do sytuacji, w której następca prawny obejmuje całość terenu wskazanego w decyzji, podczas gdy przepis ten do przeniesienia decyzji wymaga wyłącznie wyrażenie zgody dotychczasowego inwestora na przeniesienie decyzji oraz przyjęcia przez tę osobę wszystkich warunków zawartych w tej decyzji. Skarżący podniósł, powołując się na pogląd wyrażony w doktrynie przez Z. Niewiadomskiego oraz Z. Leońskiego i M. Szewczyka, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter rzeczowy, Sama nazwa tej decyzji sugeruje, że jest to akt rzeczowy. Ponadto, skarżący zauważył, że podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2011 r., II SA/Kr 2629/00, w którym Sąd podkreślił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter przedmiotowy, tzn. odnosi się do terenu, na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja, na co wskazują przepisy ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 46 ust. 1 powołanej ustawy, dla tego samego terenu decyzję o ustaleniu warunków zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Ustawodawca odwołał się do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wskazując, że ma to być decyzja wydana na rzecz konkretnego inwestora. Zdaniem skarżącego, w tych okolicznościach brak jest podstawy prawnej odmawiającej przeniesienia na rzecz osoby trzeciej decyzji o warunkach zabudowy jedynie w zakresie części działek objętych przedmiotową decyzją. Przepis art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wskazuje na przesłanki dopuszczalności sukcesji praw i obowiązków administracyjnych, którymi są: zgoda strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, a także przejęcie przez osobę trzecią wszystkich warunków zawartych w tej decyzji. Skoro do wniosku z dnia [...] r. załączone zostało oświadczenie S.R. o wyrażeniu zgody na przeniesienie decyzji, jak i oświadczenie S.R. o przyjęciu wszystkich warunków, tym samym zostały spełnione, w ocenie skarżącego, wszystkie przesłanki przewidziane w przywołanym przepisie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] r. stanowiącym uzupełnienie skargi reprezentujący skarżącego pełnomocnik – radca prawny P.B. zaznaczył, że przedmiotowy wniosek dotyczący przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy jest precyzyjny – bowiem intencją wnioskodawcy było wyłącznie przeniesienie na osobę S.R. decyzji odnośnie działki nr [...] zgodnie z planem zagospodarowania, który określa warunki zabudowy dla każdej działki powstałej w wyniku podziału. Tym samym jako niezrozumiałe uznał stanowisko organu, polegające na wątpliwości co do ilości budynków przewidzianych do wybudowania na każdej z działek, gdyż okoliczność ta została określona w planie zagospodarowania – stanowiącym załącznik do wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że decyzja ta prawa nie narusza. Przedmiotem sporu, który wymagał rozstrzygnięcia przez Sąd w niniejszej sprawie, stało się udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy jest możliwe przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy tylko do części planowanego przedsięwzięcia i do części terenu w stosunku do którego wydano decyzję o warunkach zabudowy. Decyzją, która miałaby zostać przeniesiona na rzecz S.R., jest decyzja Wójta Gminy [...] z dnia[...], wydana na wniosek S.R. z dnia [...]r., dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] w [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami [...] zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe oraz przyłączy infrastruktury technicznej. Będący podstawą prawną wydania orzeczenia o przeniesieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stanowi, że organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1 (o warunkach zabudowy), jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. W rozpoznawanej sprawie problematyczne stało się jednak to, że mająca być przedmiotem przeniesienia decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła działki o nr [...]i możliwości zabudowania jej trzema budynkami, zbiornikami bezodpływowymi na nieczystości wraz z infrastrukturą towarzyszącą, gdy tymczasem przeniesienie ustalonych dla takiej nieruchomości warunków zabudowy miałoby nastąpić w stosunku do dwóch z trzech działek powstałych w wyniku podziału działki o nr[...]. Oznacza to, że przedmiotem przeniesionej decyzji o warunkach zabudowy nie stałaby się decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tego samego terenu, ale dla innych działek, o nawet sumarycznie mniejszej powierzchni oraz nie dla trzech ale dwóch budynków, czyli dla odmiennego stopnia ich zagospodarowania od wynikającego z pierwotnej decyzji. W ocenie Sądu, okoliczności te nie pozwalają na uznanie, że podmiot przejmujący przejąłby wszystkie warunki zawarte w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. Zaakceptowanie poglądu zaprezentowanego w skardze byłoby niezgodne z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sposób oczywisty uniemożliwiając przyjęcia przez podmiot przejmujący wszystkich warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, wydanej dla innej działki, nie tylko pod względem numeru. Należy zwrócić uwagę, że również w literaturze przedmiotu, także tej powoływanej przez skarżącego zajmuje się stanowisko, iż niezgodne byłoby przenoszenie decyzji o warunkach zabudowy w częściach na różnych inwestorów, prowadzące do realizacji zabudowy w ramach osobnych inwestycji, na podstawie odrębnych pozwoleń na budowę, wydawanych dla poszczególnych części terenu inwestycji objętego warunkami zabudowy. Dzielenie decyzji o warunkach zabudowy na części jest wprost niezgodne z brzmieniem art. 63 ust. 5, który wymaga, aby osoba przejmująca decyzję, zaakceptowała wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, a zatem nie tylko część warunków, dotyczących części terenu inwestycji (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", wyd. 6, C.H.Beck, s. 540-541). Sąd nie podzielił w tym zakresie argumentacji odwołującej się do interpretacji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), która w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy okazała się nieuzasadniona. Uznając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów prawa w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi orzekł o jej oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).