I OSK 141/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 367/11 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; II. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz A. F. kwotę 785 (siedemset osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 367/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. F. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Starosta C. decyzją z dnia 10 czerwca 2011 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił swoją decyzję z dnia 12 lutego 2010 r. dotyczącą uznania A. F. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku od dnia 3 lutego 2010 r. oraz decyzję z dnia 24 maja 2010 r. o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 5 maja 2010 r., jednocześnie orzekł o odmowie uznania wymienionej za osobę bezrobotną z dniem 3 lutego 2010 r. oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku od dnia 5 maja 2010 r. Organ wskazał w uzasadnieniu, że na podstawie odpisu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego stwierdzono, że strona pełniła funkcję prezesa spółki. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy za bezrobotnego uważa się osobę, nie podlegającą, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. A. F. w odwołaniu od tej decyzji wskazała, że choć w dniu uznania jej za osobę bezrobotną od ponad pół roku pełniła obowiązki prezesa spółki, to jest to jedynie funkcja zapisana w KRS, a faktycznie wszystkie obowiązki związane z prowadzeniem przedmiotowej spółki pełni jej mąż. Podniosła, że nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, nie uzyskiwała i nie uzyskuje dochodu z tytułu pełnionej funkcji, a spółka nie wypłacała jej dywidendy. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że 3 lutego 2010 r. A. F. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 5 maja 2010 r. W związku z ujawnieniem w dniu 26 maja 2011 r., iż strona wpisana jest w KRS jako prezes zarządu Spółki z o.o. A., postanowieniem z dnia 27 maja 2011 r. organ wznowił postępowanie w przedmiocie przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie organu odwoławczego art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zawierający definicję ustawową osoby bezrobotnej przesądza, że tylko pełna gotowość i zdolność do pojęcia pracy stanowi pozytywną przesłankę do posiadania statusu osoby bezrobotnej i, co się z tym wiąże, prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Strona jest wpisana w KRS jako prezes spółki z o.o. uprawniony do składania oświadczeń i podpisywania w imieniu spółki jej spraw. Skoro strona zaniedbała wystąpienia o sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie wpisu nie może zasłaniać się tym, że nie pełni funkcji prezesa zarządu. Należy więc uznać, że to wyłącza pełną gotowość strony do podjęcia pracy. Pełnienie funkcji w zarządzie spółki prawa handlowego, nawet w przypadku niepobierania wynagrodzenia z tego tytułu, powoduje brak gotowości do podjęcia zatrudnienia. Zaistniała więc przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, a wynik postępowania dawał podstawy organowi pierwszej instancji do wydania przedmiotowej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest właściwe, mimo że oparł się on nieprawidłowo na unormowaniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowiącym o niepodleganiu ubezpieczeniom społecznym. Na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego A. F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gdańsku, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżąca podkreśliła, że mimo pełnienia funkcji z powodzeniem prowadzi działalność gospodarczą w oparciu o środki przyznane jej jako osobie bezrobotnej. Organ powinien zbadać rzeczywisty stosunek łączący skarżącą ze spółką, mając na uwadze, że członek zarządu pełni swoją funkcję na podstawie stosunku organizacyjnego, który jest następstwem powołania. Fakt powołania może wiązać się z wynagrodzeniem lub nie. Okoliczności te wymagały wyjaśnienia z uwagi na fakt, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. h/ powoływanej ustawy bezrobotnym jest osoba, która nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Oba organy odmiennie uzasadniły swoje decyzje, co uniemożliwiło skarżącej zajęcie stanowiska wobec argumentacji organu odwoławczego. Fakt braku zdolności skarżącej do podjęcia pracy z powodu członkostwa w zarządzie spółki wymagał wykazania, że skarżąca jest zaangażowana w prace zarządu w stopniu uniemożliwiającym jej podjęcie zatrudnienia. Zarzuciła, że została pozbawiona możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji na zasadach ogólnych. W zaskarżonej decyzji organ nie wskazał dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W odniesieniu do naruszeń prawa materialnego skarżąca podnosiła, że organy nie ustaliły stosunku, jaki łączy skarżącą ze spółką, czy osiąga z tego tytułu wynagrodzenie, a jeśli tak, to w jakiej wysokości, czy spółka prowadzi działalność i w jakim zakresie, z ilu osób składa się zarząd spółki i jaka jest jej reprezentacja, jakie obowiązki wykonywała w ramach członkostwa w zarządzie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżąca jest prezesem zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a także jej wspólnikiem. Jest jedną z dwóch osób wchodzących w skład zarządu spółki, a każdy z członków zarządu jest uprawniony samodzielnie do składania oświadczeń i podpisywania w imieniu spółki. Nie było żadnej wątpliwości w sprawie, że skarżąca została powołana do pełnienia funkcji członka zarządu, że nie została z tej funkcji odwołana i że sama też nie złożyła rezygnacji. Kwestie dotyczące tego, do czego zobligowany jest członek zarządu spółki z o.o. reguluje ustawa Kodeks spółek handlowych, która stanowi m.in., że zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę (art. 201 § 1). Zanim nie dojdzie do podjęcia uchwały o odwołaniu członka zarządu, albo do złożenia rezygnacji z pełnionej funkcji, ma on określone prawa i obowiązki. Skarżąca wskazywała, że w istocie rzeczy żadnych czynności nie wykonuje, bowiem wszystkimi kwestiami reprezentacji spółki zajmuje się drugi członek zarządu, będący jej mężem. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest istotne, czy i jak członkowie zarządu podzielili pracę między siebie. Dla oceny statusu skarżącej bez znaczenia pozostaje sposób wykonywania przez nią obowiązków. Ustawa Kodeks spółek handlowych nakłada obowiązki na każdego z członków zarządu. Choć skarżąca wskazywała, że działalność spółki A., której jest prezesem, nie jest intensywna, to jednak spółka ta jest spółką czynną i działającą. W tej sytuacji skarżąca, będąca członkiem zarządu, nie spełnia przesłanek koniecznych dla uznania jej za osobę bezrobotną. Nieistotne jest przy tym, czy w tym samym czasie skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w oparciu o środki przyznane bezrobotnemu, co zdaniem skarżącej świadczy o spełnianiu przez nią kwestionowanego przez organ odwoławczy aspektu definicji "bezrobotnego". Obowiązki nałożone przez Kodeks spółek handlowych na członków zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością powodują, że nie można uznać, iż skarżąca jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy – w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Choć ustawa w żadnym z przepisów nie przewiduje wprost, że osoba będąca członkiem zarządu spółki prawa handlowego nie może być uznana za osobę bezrobotną, sytuacji takiej nie można wykluczyć, ale dotyczy ona innego stanu faktycznego, niż ma miejsce w niniejszej sprawie – możliwe jest to wówczas, gdy spółka nie działa od kilku lat i to z powodów niejako od niej niezależnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. F. zarzucając mu: 1) naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że członek zarządu spółki kapitałowej, niezależnie od zakresu działalności tej spółki, nie jest osobą gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze godzin, co powoduje że nie może uzyskać statusu osoby bezrobotnej, 2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 i 77 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organy administracji nie zebrały żadnego materiału dowodowego, pomimo sygnalizowanych przez stronę w złożonym odwołaniu okoliczności dotyczących braku działalności spółki, której prezesem jest skarżąca, opierając swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w odmiennej sprawie i przyjmując tym samym, że skarżąca nie była gotowa do podjęcia pracy w pełnym wymiarze godzin, 3) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 10 i 140 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organy administracji pierwszej jak i drugiej instancji rażąco naruszyły przepisy postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji nie umożliwiając stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, 4) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo że organ administracji wznawiając postępowanie w dwóch odrębnych sprawach zakończonych odrębnymi decyzjami ostatecznymi, prowadził jedno postępowanie, w wyniku którego wydał jedną decyzję dotyczącą obu decyzji ostatecznych, wskazując na jedną podstawę wznowienia postępowania w obu sprawach, podczas gdy podstawy wznowienia postępowania dla obu decyzji są różne, co organy administracji pominęły, ponadto przepisy rozdziału 12 k.p.a. jednoznacznie wskazują, że wznowienie postępowania dotyczy konkretnej decyzji, 5) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo że podstawą wznowienia postępowania w sprawie decyzji z (...) maja 2010 r. dotyczącej przyznania stronie zasiłku dla bezrobotnych od dnia (...) maja 2010 r. nie mógł być przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., 6) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka przewidzianego w ustawie, pomimo uchybień wskazanych w pkt 4 i 5, mimo braku wniosku strony w tym zakresie, 7) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo że przyczyny dla których wznowione zostało postępowanie w sprawie decyzji z 12 lutego 2010 r. dotyczącej uznania strony za osobę bezrobotną i odmowy przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych były znane organowi przed jej wydaniem, 8) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jak również prawidłowe zastosowanie przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji powinno prowadzić do uchylenia zaskarżanych decyzji, a nie do oddalenie skargi, 9) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do sformułowanego w skardze zarzutu dotyczącego poinformowania przez skarżącą organu administracji przed uzyskaniem statusu bezrobotnego o pełnieniu funkcji w zarządzie spółki, poprzez poprzestaniu na ocenie tego zarzutu jako "gołosłownego", pomimo że skarżąca wskazała konkretne osoby, które zostały poinformowane o tym fakcie Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, przy uwzględnieniu kosztów postępowania, w rym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt 2, 4, 6 i 9 uznać należy za usprawiedliwione. Przede wszystkim trzeba wskazać, że z art. 145 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Postanowienie o wznowieniu postępowania powinno zatem wskazywać w jakiej sprawie i w stosunku do jakiej decyzji wznawia się postępowanie. Postanowienie z dnia (...) maja 2011 r. stwierdza, że wznawia się postępowanie w sprawie uznania skarżącej za bezrobotną oraz przyznania jej prawa do zasiłku. Orzeczenie to nie wskazuje przy tym konkretnych spraw administracyjnych ani też kończących je decyzji. Decyzje te nie zostały zresztą załączone do akt sprawy wobec czego utrudnione jest orzekanie w przedmiocie wznowienia postępowania, co do decyzji z którymi nie mógł się zapoznać ani organ odwoławczy, ani też Sąd. Decyzja organu I instancji z dnia 10 czerwca 2011 r. sporządzona została wbrew wymogom zawartym w art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie jest bardzo lakoniczne, powołuje złą podstawę prawną i nie odnosi się do obydwu różnych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Organ odwoławczy powołując się w swoim rozstrzygnięciu na zupełnie inną podstawę prawną w istocie narusza zasadę dwuinstancyjności, bowiem strona jest pozbawiona możliwości polemiki z nowym uzasadnieniem prawnym w toku postępowania administracyjnego. Ponieważ z art. 2 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wynika, że w każdym przypadku członkowstwo w zarządzie spółki osoby niezatrudnionej w spółce wyklucza możliwość uznania takiej osoby za osobę bezrobotną, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie czy osoba ta jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia. Ustalenia takie nie zostały w postępowaniu administracyjnym poczynione wobec czego właściwa kontrola sądowa prawidłowości decyzji organu odwoławczego nie była możliwa. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania był przepis art. 203.