II OSK 1591/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/ Kr 1595/09 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1595/09, po rozpoznaniu skargi ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Starosta T. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. C. zam. w Z. przy ul. S. [...], pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach Nr [...] i [...] obr. [...] w Z. Decyzji tej nie doręczono T. K. zam. w W., przy ul. D. [...], gdyż Starosta nie uznał go za stronę postępowania w sprawie. W dniu 14 lipca 2009 r. T.K. złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazał, że dowiedział się o niej z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 13 lipca 2009 r. z pracownikiem organu l instancji. Jednocześnie wniósł on o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W piśmie z dnia 2 sierpnia 2009 r., przedstawionym jako uzupełnienie do odwołania T. . stwierdził, że posiada status strony, gdyż jest współwłaścicielem i użytkownikiem działki nr [...], jedynej drogi dojazdowej do planowanej inwestycji. Przejazd odbywa się w odległości 3 m od jego domu, toteż z całą pewnością dom ten znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji. W dalszej części odwołania podniósł on zarzuty merytoryczne wobec decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że T. K. nie miał przymiotu strony w postępowaniu, a ponadto wniósł odwołanie po terminie. Nie był on również uznany jako strona przez organ l instancji. Wniosek o przywrócenie terminu nie może być rozpatrzony, ponieważ o przywrócenie terminu może ubiegać się tylko strona, dla której termin został zakreślony. Organ stwierdził także, że pismo T. K. mogłoby być ewentualnie potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, ale powinien być on złożony do Starosty T. W dniu 22 września 2009 r. T. K. skierował do Starostwa T. pismo, w którym napisał, że jego odwołanie "stanowiło w istocie także wniosek o wznowienie postępowania". W aktach nie ma dokumentacji dotyczącej dalszych losów tego pisma. W skardze na ww. decyzję organu II instancji T. K. zarzucił temu organowi naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez zaniechanie zbadania, czy skarżący posiada interes prawny, który legitymuje go jako stronę, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda nie poczynił żadnych własnych ustaleń w zakresie tego, czy skarżący posiada interes prawny. Powołując się na orzecznictwo NSA skarżący wskazał, że gdy odwołanie zostało wniesione przez jednostkę, która twierdzi, że zaskarżone orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie i dopiero w wyniku tego rozpoznania ewentualnie umorzyć postępowanie. Organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę powinien każdorazowo ustalać, które osoby mają interes prawny i wyznaczać obszar oddziaływania obiektu. Obowiązek wykazania statusu stron ciąży na organie. W analizowanej sprawie organ powinien ocenić wpływ inwestycji na otoczenie, odnosząc się do funkcji, konstrukcji formy i innych cech obiektu. Takich ustaleń organy orzekające w sprawie nie dokonały. Zdaniem skarżącego posiada on interes prawny w tejże sprawie, gdyż jego działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora a dostęp inwestora do drogi publicznej jest możliwy tylko przez jego działkę. Już w decyzji o warunkach zabudowy wprowadzono wymóg zgody właścicieli na ten dostęp, a zgoda taka nie została udzielona. Skarżący wskazał także, że w pobliżu planowanej inwestycji znajduje się również inna jego nieruchomość, wpisana do rejestru zabytków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a. Osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony. Podkreślono także, że skarżący nie został uznany za stronę w postępowaniu przed organem l instancji, a zatem jego odwołanie prawidłowo zostało uznane za bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, przytaczając treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i podkreślając, że stanowi on odstępstwo od art. 28 k.p.a., że kluczowym kryterium legitymacji strony w sprawie o pozwolenie budowlane nie jest interes prawny lub obowiązek, ale ta okoliczność, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie jest to określenie ostre, ale z uwagi na mieszczące się w nim prawo obywatela do ochrony powinno być ono interpretowane szeroko. W analizowanej sprawie bezspornym, że T. K. jest współwłaścicielem drogi dojazdowej do planowanej inwestycji i to drogi, po której nie tylko mają jeździć pojazdy budowy, ale po której po zakończeniu inwestycji będzie się odbywał ruch kołowy do budynku wielorodzinnego. Działka skarżącego znajduje się zatem niewątpliwie w obszarze oddziaływania planowanego obiektu i to oddziaływania stałego, a nie przemijającego razem z fazą budowy. Starosta T. ocenił jednak tę sytuację inaczej, odmawiając skarżącemu statusu strony. Jednakże naruszenie prawa przez decyzję organu l instancji nie tylko wiąże się z tą nieprawidłową oceną sytuacji faktycznej, ale także z tym, że organ nie rozważył tej sytuacji do końca - zadowolił się on powierzchownym i arbitralnym stwierdzeniem, że T. K. nie jest stroną, bliżej nie tłumacząc istniejących tu wątpliwości i nie prowadząc wykładni kluczowego określenia: "obszar oddziaływania obiektu". Tym samym została naruszona zasada prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) a także reguły prawidłowego sporządzania uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Wojewoda również naruszył te przepisy stwierdzając, że skoro organ l instancji nie uznał T. K. za stronę, to wobec tego należało uznać jego odwołanie za bezprzedmiotowe. Wojewoda zapomniał o tym, że obowiązkiem organu II instancji jest ponowne badanie całej sprawy administracyjnej. Dlatego powinien on od początku rozważyć kwestię legitymacji T. K., a nie opierać się na błędnym twierdzeniu organu l instancji. Podsumowując Sąd stwierdził, że zarówno Wojewoda Małopolski, jak i Starosta T. naruszyli art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśniając do końca sprawy, nie przeprowadzając potrzebnego postępowania dowodowego i nie tłumacząc w swoich uzasadnieniach, dlaczego odmówiono skarżącemu statusu strony. Wojewoda naruszył także art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż postępowanie odwoławcze zostało umorzone bezpodstawnie. Skargą kasacyjną P. C. zaskarżył powyższy wyrok w części uchylającej decyzję organu I instancji, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 3 pkt 20 oraz 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że nieruchomość położona w Z. stanowiąca działkę nr [...] obręb [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który miał być wybudowany na działkach ew. nr [...] i [...] obręb [...], a T. K. jako jej współwłaściciel jest stroną postępowania, gdy tymczasem wskazana działka znajduje się poza tym obszarem oddziaływania i T. K. nie jest stroną postępowania, 2) art. 129 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że odwołanie T. K. od decyzji z dnia [...] maja 2009 r. wydanej przez Starostę T. w Z. zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, gdy tymczasem odwołanie to zostało przez niego wniesione z uchybieniem terminu, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez przyjęcie, że nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy tymczasem żadna z tych okoliczności nie zaistniała, 4) art. 52 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że T. K. wniósł skargę po wyczerpaniu środków zaskarżenia, które służyły mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, tj. odwołania, gdy tymczasem środki te wyczerpane nie zostały, bowiem odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu i przez to nie podlegało rozpatrzeniu. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części co do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej wskazano, że Sąd w zaskarżonym wyroku stwierdził, że uchyla decyzję Wojewody w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotem tej decyzji jest natomiast umorzenie postępowania odwoławczego – może to wskazywać, że Sąd brał pod uwagę niewłaściwe przesłanki. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł także, że zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie i orzecznictwie poglądem stronie (jeżeli założyć, że T. K. jest stroną), która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez organ I instancji przysługuje prawo do wniesienia odwołania, a wnieść je może w terminie 14 dni od dnia najpóźniejszego doręczenia decyzji innym stronom. W niniejszej sprawie najpóźniej decyzję doręczono J. K., tj. w dniu 16 czerwca 2009 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął T. K. 30 czerwca 2009 r. Wniesione przez niego odwołanie w dniu 17 lipca 2009r. zostało więc wniesione z uchybieniem terminu i nie powinno zostać rozpatrzone przez Wojewodę. Sąd powinien zatem poprzestać na uchyleniu decyzji organu II instancji i nie orzekać w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji. Stała się ona bowiem ostateczna na skutek jej niezaskarżenia przez strony w ustawowym terminie i jako taka nie podlegała kontroli sądowoadministracyjnej. Przy założeniu natomiast, że T. K. nie jest stroną, również decyzję Wojewody należy uznać jako niezgodną z prawem – skoro odwołanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną, to takie pismo nie prowadzi do wdrożenia postępowania odwoławczego, a zatem nie można owego postępowania odwoławczego umorzyć. Pismo takie nie wywołuje skutków prawnych takich, jakie wywołuje odwołanie. Ponadto P. C. wskazał, że obiekt, którego dotyczy decyzja Starosty T. z [...] maja 2009 r. został zaprojektowany w taki sposób, że jego usytuowanie jest zgodne z wszelkimi przepisami techniczno-budowlanymi, zwłaszcza w zakresie zachowania odpowiedniej odległości od granicy z działką ewid. nr [...], której współwłaścicielem jest T. K.. Działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynku wielorodzinnego, jaki ma powstać na działkach nr [...] i [...]. Ustalenia jakie w tym zakresie poczynił Starosta i Wojewoda są prawidłowe i oparte na odpowiednim materiale dowodowym w postaci projektu budowlanego, który nie wykazuje oddziaływania budynku na żadną z nieruchomości sąsiednich. Sąd uznając T. K. za stronę postępowania całkowicie zignorował art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, czemu dał wyraz stwierdzając, że T.K. należy przyznać status strony na tej podstawie, że jest współwłaścicielem drogi dojazdowej do planowanej inwestycji. Dowodzi to, że Sąd swoją ocenę oparł raczej na art. 28 k.p.a., który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Wymienione przez Sąd okoliczności związane z korzystaniem z tej drogi w ogóle nie mają znaczenia prawnego z punktu widzenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej podniesiono także, że kolejną okolicznością sprzeciwiającą się uznaniu T. K. za stronę jest to, że pozostaje on jedynie współwłaścicielem działki nr [...] a nie jej właścicielem albo zarządcą. W przypadku współwłasności nieruchomości ustawodawca prawa strony przyznał zarządcy nieruchomości, wyznaczonemu przez większość współwłaścicieli albo przez sąd. Skarżący podkreślił także, że również jest współwłaścicielem działki nr [...] i na tej podstawie przysługują mu uprawnienia do korzystania z niej w zakresie dojścia i dojazdu, bowiem taka jest funkcja tej nieruchomości. Uprawnienia te skarżący realizuje na podstawie art. 206 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), podobnie jak czynią to i inni jej współwłaściciele. W dopowiedzi na skargę kasacyjną T. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż przedstawiona w kasacji konstrukcja podstawy kasacyjnej sprawia, iż uznać należy ją za nieskuteczną. Skarżący wskazał bowiem, że opiera skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przy czym zgłosił szereg zarzutów, z których tylko pierwszy dotyczy przepisów prawa materialnego ( art. 3 pkt. 20 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. ( bez wskazania nazwy tego aktu ), a pozostałe dotyczą naruszenia przepisów art. 129 § 2 k.p.a. ( pkt. 2), art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. (pkt.3) oraz art. 52 § 1 p.p.s.a. ( pkt.4 ). Zgodnie z art. 174 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podniesione w skardze kasacyjnej inwestora zarzuty nie w pełni odpowiadają ww wymogom, uchybienia te nie uniemożliwiają jednak rozpoznania skargi. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został zaskarżony w części dotyczącej uchylenia decyzji organu I instancji, a zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na zakwestionowaniu dopuszczalności takiego rozstrzygnięcia w stanie faktycznym sprawy. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji było stwierdzenie, że organy obu instancji nie dokonały prawidłowych ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania inwestycji, a w szczególności brak jest szczegółowych ustaleń czy działka nr [...], której T. K. jest współwłaścicielem ( jedyna droga dojazdowa do planowanej inwestycji ) znajduje się w tym obszarze, a zatem, czy T. K. ma status strony. Sąd wskazał przy tym istotne kryteria ustalenia legitymacji strony w sprawie o pozwolenie na budowę, przyjmując, że w jego ocenie działka nr [...] znajduje się w obszarze stałego oddziaływania planowanego obiektu. W ocenie tej nie można się dopatrzeć zarzucanego naruszenia przepisów art. 3 pkt. 20 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. T. K. w toku postępowania administracyjnego podnosił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przysługuje mu status strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla P. C. i że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Wykazywał przy tym, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. okoliczność taka ( brak udziału w postępowaniu bez własnej winy) stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie istniała podstawa do uchylenia przez Sąd I instancji zarówno decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2009r. jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty T. z dnia [...] maja 2009r. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a., gdyż istnieją podstawy do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie tego w sposób wyraźny nie wyartykułował, niemniej wyrok ten, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia w tym zakresie odpowiada prawu, co daje podstawę do oddalenia skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Nie zasługują bowiem na uwzględnienie podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów art. 129 k.p.a., art. 52 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisu art. 129 k.p.a. jest nieuzasadniony, gdyż przepis ten nie miał zastosowania w sytuacji stwierdzenia istnienia podstaw do wznowienia postępowania poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału strony. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 52 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa procedurę wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, która opiera się na obowiązku uprzedniego wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały mu one w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była ostateczna decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2009r. działającego jako organ drugiej instancji, nie doszło więc do naruszenia wskazanego przepisu. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c, gdyż Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że przy wydawaniu decyzji organów obu instancji doszło do naruszenia przepisu art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a także przepisów art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.