II SA/Lu 597/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta z dnia [...]r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. L. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 29 marca 2007r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło zawiadomienie S. L. o robotach budowlanych prowadzonych na parterze budynku położonym w L. przy ulicy N. 18, którego jest współwłaścicielem. Jego zdaniem wspomniane roboty były związane ze zmianą przez inwestorkę, K. G., sposobu użytkowania jednego z lokali z funkcji handlowej na bar gastronomiczny. Decyzją z dnia [...] Inspektor odmówił nałożenia na inwestorkę obowiązków wynikających z art. 71a prawa budowlanego związanych z użytkowaniem lokalu gastronomicznego, a rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego decyzją z dnia [...]. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2009r. uchylił obie wspomniane decyzje. W uzasadnieniu sąd podał, że w sprawie nie ustalono, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu, a ponadto nie zajęto stanowiska w kwestii przeprowadzenia w nim robót budowlanych, mających na celu przystosowania dotychczasowego lokalu do potrzeb baru gastronomicznego. Po tym wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na podstawie art. 51 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał K. G. zaniechanie dalszych robót budowlanych w przedmiotowym budynku. W uzasadnieniu podano, że wprawdzie inwestorka złożyła w dniu 2 kwietnia 2007r. wniosek o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu, to jednak bez pozwolenia na budowę wykonała w budynku prace adaptacyjne polegające na wydzieleniu pomieszczeń, przebudowie instalacji elektrycznej i wykonaniu wentylacji mechanicznej. Organ podkreślił jednak, że wentylacja oraz przebudowa instalacji elektrycznej została wykonana zgodnie z dokumentacją techniczną oraz obowiązującymi przepisami i normami. Zgodnie z oświadczeniem autora inwentaryzacji posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane oraz należącego do właściwej izby inżynierów budownictwa z dnia 27 września 2007r. lokal został zmodernizowany i przystosowany dla potrzeb baru według uzgodnionego projektu wraz z instalacjami elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, wentylacji mechanicznej, a ponadto zrealizowano projekt technologiczny. Dołączono pozytywne stanowiska Państwowej Inspekcji Pracy OIP w L., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. oraz przedstawiono protokół kominiarski. W tej sytuacji w ocenie organu powinien mieć zastosowanie art. 51 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego. Ponieważ w sprawie nie wznoszono obiektu budowlanego, ani jego części, bezprzedmiotowe byłoby nakazywanie rozbiórki. Zdaniem organu nie było także podstaw do nakazania przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, ale uzasadnione było nakazanie wstrzymania dalszych robót budowlanych. Nie wyklucza to jednak roszczeń współwłaścicieli budynku dotyczących ochrony własności, te sprawy są jednak rozstrzygane przez sądy powszechne. Organ zaznaczył, że dla sprawy nie ma znaczenia fakt, iż bar w budynku już nie funkcjonuje. Stanowisko powyższe podzielił także Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z takim rozstrzygnięciem sprawy nie zgodził się S. L. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz nakazania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przywrócenia pierwotnego stanu elewacji budynku poprzez rozbiórkę samowolnie wykonanej zewnętrznej części instalacji wentylacji nie istniejącego już baru gastronomicznego. Skarżący zauważył, że zaskarżona decyzja jest spóźniona i mocna kuriozalna, skoro bar już nie istnieje, a inwestor, który był najemcą, nie miał już żadnego wpływu na stan i sposób dalszego użytkowania obiektu. Jego zdaniem organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu konieczności rozbiórki zbędnej, szpecącej budynek i powodującej jego destrukcję instalacji wentylacyjnej, która jest przyczyną zalewania elewacji budynku, piwnicy oraz ściany jego mieszkania, co jest skutkiem naruszenia przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych wykonania robót. Skarżący wskazał na brak uzgodnienia wykonania instalacji, w szczególności montażu wyciągu na elewacji budynku z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, które jest wymagane dla budynków położonych w ścisłej strefie ochrony konserwatorskiej, brak zgody pozostałych współwłaścicieli na wykonanie prac, w szczególności na wykonanie zewnętrznego wyciągu oraz wadliwe wykonanie montażu zewnętrznej części instalacji, co powoduje zalewanie piwnicy i ściany oraz przenikanie wody do jego mieszkania, powodując rozliczne zacieki na ścianach w miejscu zamontowanych wsporników podtrzymujących wyciąg. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie dowodząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jest oczywistym, a wynika to wprost z art. 51 ust.1ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r nr 243, poz. 1623 ze zmianami ), że przepis ten ma zastosowanie jedynie w sytuacjach określonych w art.50 ust.1, a więc w przypadkach prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach przy czym muszą to być przypadki inne, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy. W uchwale 7 sędziów z dnia 20 października 1997r. ( OPS 3/97 ONSA 1998/1/3 ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis ten obejmuje obiekty nie wymagające ani pozwolenia, ani zgłoszenia, a także roboty budowlane, które wymagają pozwolenia albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego. Bez wątpienia zatem zastosowanie art. 51 ustawy powinno zostać poprzedzone ustaleniem przez organ nadzoru budowlanego zakresu przeprowadzonych robót budowlanych oraz ich kwalifikacji. Ustalenia polegające na stwierdzeniu, że wykonane roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie dają bowiem podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 prawa budowlanego. Podczas oględzin, jakie miały miejsce w dniu 4 czerwca 2007r. ( k.28 ) ustalono, że prace adaptacyjne obejmowały wydzielenie dodatkowych pomieszczeń z pomieszczenia istniejącego, według projektu adaptacji, wykonanie sufitu podwieszanego, ułożenie glazury, malowanie ścian i sufitów, wykonanie wentylacji mechanicznej. Z kolei z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 1 marca 2010r. ( k.201 ) wynika natomiast, że w lokalu wykonano nowe ścianki działowe na zapleczu kuchennym, część instalacji elektrycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej oraz całą instalację wentylacyjną i bar. Tak określony zakres prac nakładał na organy obowiązek ustalenia, czy wyczerpują one zakres robót budowlanych określony w art. 3 pkt.7 prawa budowlanego. Organ I instancji przyjął, że wspomniany zakres prac oznacza przebudowę, wymagająca pozwolenia na budowę, a organ odwoławczy bezkrytycznie stanowisko to poparł. Przypomnieć jednak należy, że zgodnie z art.3 pkt.7a prawa budowlanego przebudowa rozumiana jest jako zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczba kondygnacji. Organy były zatem zobowiązane podać, w jaki sposób wspomniane prace wpłynęły na zmianę parametrów użytkowych lub technicznych budynku mieszkalnego, a więc czy w ogóle można je było uznać za roboty budowlane. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że definicja robót budowlanych zawarta w art.3 pkt.7 prawa budowlanego, pomimo swojego szerokiego zakresu przedmiotowego, nie obejmuje np. montażu urządzeń klimatyzacyjnych, robotami takimi nie są także prace polegające na ułożeniu glazury czy nowego tynku w budynku, rozebraniu ścianek działowych, wymianie drzwi wewnętrznych, wymianie glazury na ścianach, wymianie parkietów na panele, wymianie sanitariatów, wymianie parapetów, zerwaniu tapet i boazerii, pomalowaniu ścian sufitów, montażu ścianki działowej ( wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2007r. II OSK 1164/06 LEX nr 366229, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007r. II OSK 460/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2007r. VII SA 74/07 LEX nr 338863). Sąd podziela także pogląd, że jeśli ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie, ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu także nie są robotami budowlanymi, które wymagają pozwolenia na budowę (art. 28 prawa budowlanego) lub zgłoszenia (art. 30 prawa budowlanego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 lutego 2009r. II SA/Gd 428/08 Legalis). Zgodzić się należy również, że jeśli prace polegające na rozbudowie instalacji wewnętrznych, stanowiących część obiektu budowlanego nie prowadzą do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, nie stanowią one robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt oraz art. 28-30 prawa budowlanego i nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, albo ich zgłoszenia ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2008r. II SA/Kr 797/08 LEX nr 509918 ). Skoro organy nie podały, z jakich powodów uznały wykonane prace za roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę uznać należy, że naruszono przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Bez znaczenia dla tej oceny jest fakt, iż inwestorka złożyła w dniu 2 kwietnia 2007r. wniosek o pozwolenie na budowę (k.64). Ostateczna ocena charakteru prac należy bowiem do organu. Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę na inną jeszcze wadę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z treści art.51 ustawy wynika, że postępowanie legalizacyjne może dotyczyć odmiennych sytuacji faktycznych. W odniesieniu do robót wykonywanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz ust. 3. Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy, jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio. Odnosząc się do trybu postępowania zawartego w przepisie art. 51 Prawa budowlanego wskazać należy, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować, np.: gdy okaże się że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć. Wówczas organ wydaje decyzję o zaniechaniu dalszych robot budowlanych, rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego, przy czym nakaz rozbiórki lub doprowadzenie do stanu poprzedniego jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się tylko wówczas, gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Natomiast w przypadku, gdy okaże się, iż możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, to wówczas organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2), tak, aby doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji organ ustala, czy pomimo braku zgłoszenia lub pozwolenia na budowę roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, gdyż w takim postępowaniu organ może nakazać wykonanie takich obowiązków, w jakim wykonane roboty uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w tym przypadku w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy i orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. Z treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynika, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami. Oznacza to zatem, że istnieje możliwość ich legalizacji. W tej sytuacji nie byłoby podstaw, jak to przyjęły organy, do zastosowania art. 51 ust.1 pkt.1, tym bardziej orzeczenia o nakazie zaniechania dalszych robót w odniesieniu do prac już wykonanych. Nakaz ten nie może bowiem uzasadniać eliminacji skutków prowadzonych przez inwestora robót budowlanych, bez stosownego pozwolenia lub zgłoszenia, ale wydaje się go w razie ustalenia, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa, a roboty budowlane są kontynuowane. Uznanie natomiast, że wykonane roboty są zgodne z przepisami i normami zobowiązuje organ do rozpatrzenia sprawy z zastosowaniem art.51 ust.1 pkt.2 ustawy., przy czym stwierdzenie braku podstaw do nałożenia obowiązków o jakich stanowi powołany przepis powinno prowadzić do wydania decyzji o odmowie ich nałożenia ( wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011r. II OSK 486/10 , wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006r. II OSK 1344/05, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2010r., II SA/Gd 43/09, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 listopada 2009r. II SA/Bk 470/09 ). Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art.152, natomiast o kosztach w oparciu o art. 205 § 1 w związku z art.200 wspomnianej ustawy. .