II SAB/Ke 24/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 roku sprawy ze skargi B.B. na niewykonanie przez Radę Miejską w J. czynności nakazanej prawem w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości na rzecz skarżącego w trybie bezprzetargowym oddala skargę. Skargą z dnia 9 sierpnia 2011r. B. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach "niewykonanie przez Radę Miejską w J. czynności nakazanej prawem" – na podstawie art. 101a w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. W uzasadnieniu wskazano, że strona zwróciła się do organu o podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie w trybie bezprzetargowym nieruchomości zabudowanej, będącej własnością gminy J., posiadającej księgę wieczystą nr 7812, o powierzchni 629 m2 , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 257/1, położonej w J. przy ul. K.. Skarżący wskazał, że podczas głosowania na sesji w dniu 30 czerwca 2011r. Rada Miejska w J. nie wyraziła zgody na nabycie przez niego w trybie bezprzetargowym działki nr 257/1. Pismem z dnia 8 lipca 2011r. B. B. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie dzierżawionej nieruchomości w trybie bezprzetargowym. W odpowiedzi, doręczonej stronie w dniu 14 lipca 2011r., organ stwierdził, że wobec dokonanej uprzednio analizy projektowanej uchwały oraz debaty nad jej treścią nie ma podstaw do ponownego wprowadzenia jej do porządku obrad. Zdaniem skarżącego brak podjęcia przez Radę Miejską w J. uchwały we wskazanym przedmiocie narusza jego interes prawny. Zawierając umowę dzierżawy B. B. miał świadomość uprawnień, jakie mu z tego tytułu przysługują – możliwość nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Z tego też względu na przedmiotowej nieruchomości skarżący dokonał inwestycji, w tym m. in. zmodernizował dzierżawiony budynek, stanowiący zaplecze magazynowe i socjalne – w oparciu o decyzję nr 179 z dnia 7 września 2004r. Starosty Jędrzejowskiego. Mając na uwadze powyższe skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2010r. nr 102 poz. 651 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g., w związku z czym wniósł o nakazanie przez Sąd organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na jego rzecz na koszt i ryzyko Gminy, skutkujących zgodą na zbycie w trybie bezprzetargowym na rzecz skarżącego w/w nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie można mu zarzucić bezczynności. W niniejszej sprawie nie zostały bowiem spełnione kryteria ustawowe określone w art. 37 ust 3 u.g.n. Po pierwsze, umowa zawarta pomiędzy skarżącym a gminą jest jedynie nazwana umową dzierżawy a faktycznie jest to umowa najmu, o czym przesądza brak możliwości pobierania pożytków z wynajmowanej nieruchomości. Po drugie, skarżący nie zabudował przedmiotowej nieruchomości, a jedynie dokonał jej rozbudowy i modernizacji. Ponadto brak jest podstaw prawnych, aby sąd mógł zobowiązać jednostkę samorządu terytorialnego do sprzedaży majątku komunalnego w drodze przetargu lub też – jak chce tego skarżący – w drodze bezprzetargowej. Przepis art. 37 ust. 3 u.g.n. dopuszcza jedynie fakultatywną możliwość zwolnienia nieruchomości z obowiązku zbycia w drodze przetargu. Organ podkreślił także, iż "przygotowany projekt uchwały dotyczący wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej zabudowanej nieruchomości komunalnej położonej w J. przy ul. K. był na sesji Rady Miejskiej w J., odbytej w dniu 30.06.2011r. poddany pod głosowanie i radni uchwały o zaproponowanej treści nie podjęli". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z ustawy tej wynika, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 pkt 6). Natomiast stosownie do art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Akty prawa miejscowego a także inne akty jednostek samorządu terytorialnego (wymienione w art. 3 pkt 6 p.p.s.a.), jak i bezczynność organu w wydaniu aktów nakazanych prawem, mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, stanowiących lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W sprawie niniejszej B. B. wniósł skargę w trybie art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g., zarzucając Radzie Miejskiej w J.: 1/ niewykonanie czynności nakazanej prawem, to jest brak podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zbycie w trybie bezprzetargowym na rzecz skarżącego nieruchomości stanowiącej własność Gminy J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 257/1, położonej w J. przy ul. K., 2/ naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 3 u.g.n. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 17 listopada 2011r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że organem nadzoru, od którego skarżący oczekuje wykonania czynności jest Wojewoda, który "winien wystąpić do Gminy J. (k. 78) o udzielenie informacji w niniejszej sprawie, co pozwoli temu organowi na podjęcie działań przymuszających Radę Miejską w J. do wykonania czynności w trybie art. 34 ustawy o administracji rządowej w województwie". W związku z tak określoną podstawą prawną skargi oraz zawartych w niej żądań rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga w pierwszej kolejności wskazania, iż stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Zgodnie natomiast z art. 101a. ust. 1 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101 a ust. 2). Odpowiednie stosowanie art. 101 u.s.g. przesądza zatem o tym, że prawo wniesienia skargi w tym trybie będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na postawie art. 101a u.s.g. determinują więc takie okoliczności jak: 1/ zaskarżona bezczynność organu gminy musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem, 2/ musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, 3/ musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Taka treść wskazanych przepisów oznacza, iż uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność organu gminy na ich podstawie, przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W orzecznictwie podkreśla się, że o ile w postępowaniu regulowanym k.p.a. stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie ( art. 28 k.p.a.), o tyle stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g., może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone. Skargę z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym może wnieść zatem osoba, której z mocy konkretnego przepisu prawa materialnego przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. Osoba skarżąca musi zatem wykazać "naruszenie" interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy brakiem podjęcia uchwały a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją (por. uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu z 27.09.2007r.,sygn. akt. II SAB /Wr 14/07 ). W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się także, iż skarga wniesiona w oparciu o art. 101a u.s.g. dotyczy przede wszystkim bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej i to w takim zakresie, w jakim przepisy prawne nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał, zarządzeń. W świetle powyższych rozważań, biorąc pod uwagę fakt, że żądanie skargi dotyczy niepodjęcia uchwały w trybie art. 37 ust. 3 u.g.n. badanie przez Sąd posiadania przez skarżącego interesu prawnego we wniesieniu skargi oraz naruszenia tego interesu należy połączyć z oceną, czy w stanie faktycznym tej sprawy mamy do czynienia z czynnością nakazaną prawem, o jakiej mowa w art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g. Okoliczność ta bowiem determinuje ocenę, czy skarżący posiada interes we wniesieniu przedmiotowej skargi oraz czy jego interes został w sprawie naruszony. Stosownie do art. 43 u.s.g. mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Zgodnie natomiast z art. 45 ust.1 podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Nie budzi wątpliwości, iż nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy - wchodzące w skład gminnego zasobu nieruchomości ( art. 24 ust. 1 u.g.n.) - są składnikiem mienia danej gminy, co na gruncie obowiązujących przepisów u.s.g. i u.g.n. rodzi ten skutek, że ich wyeliminowanie z tego zasobu wymaga podjęcia stosownej uchwały w tym przedmiocie. Innymi słowy, realizacją wykonywania przez gminę zadań związanych z samodzielnym gospodarowaniem mieniem jest podejmowanie przez jej organ stanowiący uchwały, której konsekwencją jest wyeliminowanie danej nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości. Powołana treść w/w przepisów oznacza więc, że jednostka samorządu gminnego, jaką jest Gmina J., w oparciu i na podstawie obowiązujących przepisów i w granicach przez nie zakreślonych samodzielnie decyduje o gospodarowaniu gminnym zasobem nieruchomości. Oczywistym jest, iż samodzielność w gospodarowaniu gminnym zasobem nieruchomości, czyli decydowanie o sposobie wykorzystanie mienia jest atrybutem gminy wynikającym z prawa podmiotowego, a ograniczenia samodzielności w dysponowaniu tym mieniem wynikają przede wszystkim z odrębnych przepisów prawa. Takimi przepisami odrębnymi są m.in. regulacje zawarte w u.g.n. W tym miejscu wymaga odnotowania, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP każdy organ władzy publicznej (a do takich zalicza się też Radę Gminy) działa na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności stanowi bowiem fundament demokratycznego państwa prawnego. W odniesieniu do organów jednostek samorządu gminnego obowiązuje zasada, iż prawnie dozwolone jest tylko takie działanie, na które pozwala konkretny ściśle określony przepis. Zgodnie z art. 25 w zw. z art. 23 ust. 1 u.g.n. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz, prezydent, którzy zbywają za zgodą organu stanowiącego nieruchomości wchodzące w skład zasobu. Zasadą przyjętą przez ustawodawcę w u.g.n. jest, że sprzedaż nieruchomości gminnej następuje w drodze przetargu (art. 28 tej ustawy), natomiast zbycie w trybie bezprzetargowym w sytuacjach określonych w rozdział 4 działu II u.g.n. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Z kolei z mocy ust. 2 tej ustawy nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli: 1) jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34; 2) zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami; 3) jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2; 4) zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny; 5) sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego; 6) przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości; 7) ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej, lub majątek tworzonej fundacji; 8) jest zbywana na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, na której terenie jest położona; 9) przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości; 10) jest zbywana na rzecz kościołów i związków wyznaniowych, mających uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej; 11) jest sprzedawana partnerowi prywatnemu lub spółce, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, jeżeli sprzedaż stanowi wniesienie wkładu własnego podmiotu publicznego, a wybór partnera prywatnego nastąpił w trybie przewidzianym w art. 4 ust. 1 lub 2 powołanej ustawy; 12) jest zbywana na rzecz podmiotów, o których mowa w art. 61 ust. 1; 13) jest zbywana na rzecz spółki celowej utworzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133) lub właściwych podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 2 tej ustawy, realizujących przedsięwzięcia Euro 2012, w celu ich wykonania, w sytuacji gdy jej nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012; 14) jest zbywana na rzecz inwestora realizującego inwestycję w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. Nr 135, poz. 789). Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 3 u.g.n., Wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Ponieważ skarżący swój interes prawny wywodzi z art. 37 ust. 3 u.g.n., rozważenia wymagało, czy treść tego przepisu oznacza, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z czynnością nakazaną prawem, o jakiej mowa w art. 101a u.s.g. W ocenie Sądu trafnie organ wskazuje, że brzmienie tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że na gruncie rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z czynnością nakazaną prawem. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie wskazuje się, iż "czynność nakazana prawem" to pojęcie, które znajduje zastosowanie gdy konkretny przepis nakłada na organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia konkretnej uchwały. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż z art. 37 ust. 3 u.g.n. nie wynika taki obowiązek. W tym przypadku bowiem Rada Gminy działa na zasadzie "luzu decyzyjnego" wyrażającego się tym, że organ ten może (a nie musi) zwolnić z obowiązku zbycia nieruchomości w drodze przetargu. Innymi słowy art. 37 ust. 3 u.g.n. nie statuuje obowiązku podjęcia przez Radę Gminy uchwały o żądanej przez stronę skarżącą treści. Z akt sprawy wynika, iż organ skorzystał z przysługującego mu prawa, ponieważ projekt uchwały dotyczący wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej przedmiotowej nieruchomości był na sesji Rady Miejskiej w J., odbytej w dniu 30.06.2011r. poddany pod głosowanie, a radni uchwały o zaproponowanej treści nie podjęli. Skoro zatem podjęcie takiej uchwały nie jest obowiązkowe - to nie ma podstaw do zastosowania w tym zakresie art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g. Niejako ubocznie można odnotować, że odmiennie niż w sytuacjach o jakich mowa w art. 37 ust. 3 u.g.n., Rada Gminy jest obowiązana podjąć konkretne uchwały tylko wtedy gdy dany przepis obliguje ten organ do ich podjęcia. Tylko przykładowo można w tym zakresie wskazać art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, który dotyczy obowiązku sporządzenia planu miejscowego, gdy wymagają tego przepisy odrębne. Podsumowując powyższe stwierdzi trzeba, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101a u.s.g. na bezczynność uchwałodawczą organu gminy może dotyczyć wyłącznie niewykonywania przez ten organ czynności nakazanych prawem. Z taką sytuacją nie mamy natomiast do czynienia, gdy organ gminy nie wykonuje czynności wynikających z przepisu, który statuuje możliwość – a nie obowiązek – podjęcia uchwały ( por. postanowienie WSA w Krakowie z 5.02.2010r., sygn. akt. III SAB / Kr 62/09, LEX nr 531742, Wspólnota 2009/51/45). Niezależnie od powyższego należy także stwierdzić, iż świetle przedstawionych rozważań skarżący nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi o jakim mowa w art.101a w zw. z art. 101 u.s.g. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.