I OSK 425/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 678/11 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, sygn. akt II S.A./Ke 678/11, oddalił skargę S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 6 pkt 16, art. 40 ust. 2 i 3 , art. 106 ust. 4, art. 110 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późń. zm.), odmówił przyznania S. R. II raty zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w wysokości 50 tysięcy złotych, wskazując, że na dzień złożenia wniosku nie był właścicielem budynku przy ul. [...] w S. oraz, że złożył fałszywe oświadczenie z dnia 15 września 2010 r. co do tytułu własności budynku pod tym adresem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że S. R. otrzymanej I raty zasiłku celowego w kwocie 50 tysięcy złotych (w decyzji z dnia 27 września 2010 r.) nie wykorzystał na odbudowę lub budowę domu, lecz wystąpił o wypłatę kolejnych 50 tysięcy złotych zasiłku celowego na zakup działki. Na tę decyzję S. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wskazując, że z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej nie wynika, iż przesłanką udzielenia pomocy na podstawie tego przepisu jest wykazanie się przez wnioskodawcę tytułem własności na dzień składania wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, sygn. akt II S.A./Ke 678/11, oddalając skargę S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2011 r. wskazał, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miał fakt wyzbycia się przez skarżącego w dniu 25 sierpnia 2010 r. – w sposób nieodpłatny – należącej do niego nieruchomości. Sąd podał, że z dokumentacji niniejszej sprawy wynika, iż w dniu 25 sierpnia 2010r. S. R. darował zabudowaną domem działkę położoną przy ul. [...] w S. siostrze oraz szwagrowi, natomiast w dniu 31 sierpnia 2010 r. złożył wniosek o udzielenie pomocy w kwocie 100 tys. zł na remont lub odbudowę wskazanego wyżej budynku mieszkalnego, zniszczonego w wyniku powodzi z 2010 r., oświadczając że stanowi jego własność. Dalej Sąd wskazał, że decyzją z dnia 15 września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał rozbiórkę tegoż obiektu z uwagi na zły stan techniczny. Natomiast w dniu 15 września 2010 r. S. R. – w trakcie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego – złożył oświadczenie, że jest jedynym właścicielem wskazanej nieruchomości. Sąd uznał, że w sytuacji, gdy ubiegający się o zasiłek celowy w sposób nieodpłatny wyzbywa się własności wartościowych składników swego majątku, nie ma podstaw, aby przyjąć, że osoba taka znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej jej zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Sąd podkreślił, że tylko taka sytuacja uzasadniałaby przyznanie żądanego świadczenia. Sąd wskazał także, iż kilka tygodni po dokonanej darowiźnie skarżący podczas przeprowadzanego wywiadu środowiskowego złożył niezgodne z rzeczywistością oświadczenie, że w dalszym ciągu jest wyłącznym właścicielem zalanej nieruchomości wprowadzając tym samym organ w błąd. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 listopada 2011 r. skargę kasacyjną złożył S. R., wnosząc: 1) o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych; względnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości, 3) zwolnienie skarżącego od kosztów sądowych w sprawie, w szczególności z wpisu od skargi kasacyjnej, 4) skierowanie sprawy na rozprawę celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 3 pkt 2 ustawy dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835 ze zm.), w którym ustawodawca podał definicje poszkodowanego; b) art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362). Zdaniem skarżącego kasacyjnie fakt zbycia nieruchomości nie niweluje skutku w postaci straty po stronie skarżącego spowodowanej powodzią. Treścią bowiem powołanego przepisu jest poniesienie strat w wyniku klęski żywiołowej, a nie jak to przyjął organ, a za nim Sąd pierwszej instancji, legitymowanie się w dacie złożenia wniosku prawem do nieruchomości, która – w tym przypadku – była dotknięta powodzią. Zdaniem skarżącego organ w tym zakresie przekroczył zakres uznania administracyjnego, na co nie zareagował Sąd. 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 9n, 75 § 1 i 2, 77 § 1, 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie i przedwczesności orzeczenia. Wskazano, że organ nie wyjaśnił powodów przekazania nieruchomości w drodze darowizny siostrze i jej mężowi, mimo, że okoliczności te podnoszono w skardze, a dotyczyły one stanu psychicznego skarżącego kasacyjnie będącego wynikiem traumatycznych przeżyć związanych powodzią, to jest tragicznej śmierci jego babci w czasie powodzi. Wskazano, że przedstawiono na tę okoliczność zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że skarżący kasacyjnie popadł w depresję, co skutkowało nie do końca świadomą decyzją dotyczącą darowizny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Ponieważ skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jako pierwsze zostaną rozpoznane te ostatnie. Wskazany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, bowiem jej stan faktyczny został ustalony prawidłowo. W związku z tym nie doszło do naruszenia powołanego przepisu, a także do naruszenia art. 151 tejże ustawy. W odniesieniu do naruszeń przepisów prawa materialnego wskazać należy, że kwestię usuwania skutków powodzi regulują dwie ustawy: ustawa z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835 ze zm.) oraz ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zauważyć przy tym należy, że ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. w swych przepisach reguluje między innymi skutki faktycznej niemożności świadczenia pracy w związku z powodzią, kwestie odtworzenia zniszczonych na skutek powodzi dokumentów niezbędnych do uzyskania na przykład pożyczki, udzielenia różnego rodzaju ulg oraz określa organy właściwe do udzielenia pomocy. Przepis art. 3 pkt 2 tej ustawy zawiera definicję poszkodowanego, zgodnie z którą poszkodowanym jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, które na skutek powodzi doznały szkód majątkowych lub utraciły, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu. Z całą pewnością skarżący wypełnia przesłanki wskazane w tym przepisie, zatem można o nim powiedzieć, że jest poszkodowanym w świetle art. 3 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. Zauważyć jednak należy, że ustawa ta nie stanowi podstawy prawnej do przyznania konkretnej pomocy finansowej. Podstawę taką stanowi ustawa o pomocy społecznej. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku wychodzenia w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według art. 3 ust 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Decyzje wydawane przez organ w tym zakresie opierają się zatem na uznaniu administracyjnym organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Oczywiście działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji, organy winny bowiem wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Oznacza to jednak, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Wskazać w tym miejscu należy, że w odróżnieniu od zasiłku, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie zasiłku, o którym mowa w art. 40 tej ustawy nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Konieczność odbudowy domu będąca następstwem wystąpienia powodzi wyłącza zastosowanie art. 39 tej ustawy. Tak więc przepisy art. 39 i 40, mimo, iż dotyczą tego samego rodzajowo świadczenia (zasiłku celowego), to wymagają ustalenia przez organ innych przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy pieniężnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek taki "może być przyznany" również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Ze sformułowania tego wynika, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu również mają charakter uznaniowy. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że samo powstanie, na skutek powodzi, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu oznacza, że pomoc ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej w postaci zasiłku celowego. Pomoc ta bowiem nie stanowi rekompensaty, odszkodowania, czy zadośćuczynienia ze strony Państwa, ma zaś służyć obywatelom w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Oznacza to, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotknięte żywiołem, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co wskazuje i świadczy zarazem, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja natomiast wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku powodzi, pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć (między innymi usunąć zaistniałe zniszczenia), czyli utraciły "dach nad głową" i nie są w stanie same sprostać zaistniałej sytuacji. Wobec tego uznać należy, że organy administracyjne, a za nimi Sąd pierwszej instancji, trafnie przyjęły, iż ocena okoliczności w niniejszej sprawie powinna być prowadzona z uwzględnieniem faktu, że skarżący wyzbył się nieodpłatnie przedmiotowej nieruchomości, co świadczy o tym, że nie znajduje się on w sytuacji uniemożliwiającej mu zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Tylko taka bowiem sytuacja uzasadniłaby przyznanie żądanego świadczenia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, za Sądem pierwszej instancji uznał, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Jak bowiem wynika z akt niniejszej sprawy, organy dokładnie ustaliły sytuację skarżącego, wskazując, że powódź nie pozbawiła go miejsca zamieszkania. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 3 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.